II SA/Gl 257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał H. S., M. S. i L. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku socjalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w rejonie ul. [...] w R. Jako podstawę prawną nakazu powołano art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że właścicielką przedmiotowej działki jest od 2006 r. A. M., która oświadczyła, że nigdy nie wyraziła zgody na dysponowanie jej działką na cele budowlane przez sąsiadów, którzy tym obiektem zarządzają. Takie też pisemne oświadczenie złożył w dniu 23 kwietnia 2015 r. jej poprzednik prawny, A. G., właściciel działki w latach 1977 – 2006 r. W oparciu o zeznania świadków, organ ustalił, że obiekt powstał przed 1992 r., kiedy to działkę sąsiednią nabyli H. S. i K. S., lecz w aktach notarialnych brak jest wzmianki o obiektach. Na podstawie informacji Urzędu Miasta R., organ nadzoru budowlanego ustalił, że w rejestrach brak jest zapisów dotyczących obiektów budowlanych na tej działce. Zdaniem organu, realizacja budynku nie narusza też ustaleń obowiązującego obecnie planu miejscowego (uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...], opubl. w Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), przeznaczającego teren pod zabudowę mieszkaniową, jak i ustaleń planów obowiązujących poprzednio od czasu budowy. Jednakże zdaniem organu, zachodzą inne ważne przyczyny nakazania jego rozbiórki wobec braku tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, adresatem nakazu należało zaś uczynić następców prawnych inwestora, którzy jednocześnie są zarządcą przedmiotowego obiektu. Taki krąg podmiotów wymienia bowiem art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru budowlanego przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W jednobrzmiących odwołaniach adresaci nakazu podnieśli, że oni oraz ich poprzednicy prawni są posiadaczami przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat i obecnie prowadzone jest przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie w celu uregulowania stanu prawnego. Zanegowali też zeznania A. M. i J. M., wskazując na konflikt sąsiedzki. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa działka została wydzielona w 1980 r. bez powiązania ze znajdującymi się tam budynkami. Uzupełniono też w postępowaniu odwoławczym postępowanie poprzez ponowne zasięgnięcie informacji co do udzielenia pozwolenia na budowę. W zasobach archiwalnych brak jest zapisów w tym względzie, lecz zasoby te nie są kompletne. Zatem za prawidłowe uznano wdrożenie trybu z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego, istotne jest, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę i nie posiadając prawa do terenu, w ogóle nie mógłby się o nie ubiegać zgodnie z art. 29 ust. 5 tej ustawy. Taki stan rzeczy w ocenie organu, stanowi zaś ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy. Toczące się postępowanie o zasiedzeniu działki, nie stanowi zaś zagadnienia prejudycjalnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 321/15). Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest w posiadaniu odwołujących się, a zatem należy ich uznać za następców prawnych inwestora – T. K., od którego nabyli działkę sąsiednią, będąc w przekonaniu, że nabycie dotyczy także przedmiotowego budynku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn.. akt II SA/Gl 297/15). Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem, bowiem pozostałe przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są nieistotne. Skargę na decyzję ostateczną wnieśli M. S. i L. S., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej własności nieruchomości. Nie negując stanowiska, że przedmiotowy obiekt powstał samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., skarżący wskazali na przedwczesność nakazu rozbiórki. Odwołując się do poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 112/14, skarżący zarzucili, że w sprawie nie podlega badaniu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że postępowanie na tle własności prowadzone jest przez Sąd Rejonowy w R. sygn. akt [...] i wynik tej sprawy ma znaczenie w niniejszym postępowaniu z uwagi na zasadność samej rozbiórki i jej adresata. Skarżący zarzucili też błędne ustalenia organów co do braku zgody ówczesnego właściciela nieruchomości A. G. na zabudowę, bowiem po uzyskaniu wglądu do ksiąg wieczystych w 2016 r. stwierdzili, że zgoda taka została udzielona na mocy § 6 aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...], którego kserokopię dołączono do skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu z kopii przywołanego aktu notarialnego, dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od innej decyzji PINB nr [...] r. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. S. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestniczki postępowania A. M. wniosła o oddalenie skargi, oświadczając że nie będzie czynić przeszkód w wykonaniu nakazu. Podała, że obecnie przed sądem cywilnym toczą się dwie sprawy: o naruszenie posiadania (sygn. akt [...]) oraz o wydanie nieruchomości (sygn. akt [...]), w którym zapadło postanowienie zabezpieczające z dnia [...] r. Powołała się także na wynik sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu, w którym zapadł nakaz rozbiórki wiaty i garażu oraz złożone w tej sprawie zeznania K. G. – P., składając jako dowody decyzje oraz kserokopie protokołu przesłuchania tego świadka. Uczestnik postępowania M. S. wniósł o uwzględnienie skargi. Zarzucił niewyjaśnienie sprawy w sytuacji, gdy zasiedzenie części nieruchomości sąsiedniej nastąpiło w mocy prawa, zaś dowodem zamiarów jej poprzedniego właściciela A. G. jest fakt złożenia przez niego w dniu 19 lipca 2002 r. wniosku o wykonanie przywołanego w skardze aktu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły przedwcześnie. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy obiekt zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., wyżej powołanego, aczkolwiek brak precyzyjnych ustaleń co do daty jego realizacji. Świadek J. M. zeznała bowiem, że obiekt ten został wybudowany przez T. K. przed 1992 r., kiedy to H. S. i F. S. nabyli nieruchomość sąsiednią. Skarżący nie kwestionował też ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, poczynionych w oparciu o wywiad w Urzędzie Miasta R., że na budowę przedmiotowego obiektu nie udzielono pozwolenia na budowę, wymaganego na gruncie ustawy z 1974 r. Zdaniem sądu administracyjnego, działając z urzędu, brak podstaw do kwestionowania ustaleń organów, skoro przedmiotowy budynek naniesiono na mapę zasadniczą dopiero w 2007 r., podczas gdy geodezyjne wydzielenie działki nr [...], na której jest posadowiony, nastąpiło w 1980 r., co ustaliły organy w drodze wywiadu w UM R. (pismo z dnia 14 maja 2015 r.). Organ nadzoru budowlanego ustalił też, że przedmiotowy budynek nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego, ani też aktów poprzednio obowiązujących. Z kolei organ odwoławczy uznał za zbędne badanie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy inwestorzy ani następcy prawni, za których uznano obecnych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej jako władających spornym obiektem, nie dysponowali prawem do terenu. Na tej podstawie organu nadzoru budowlanego obu instancji dopatrzyły się przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. w postaci innych ważnych przyczyn, niż wymienionych w ust. 1, czyli niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym i spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organów, wynik sprawy cywilnej, nie ma też znaczenia w sprawie i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy odwołał się też do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i faktu ujawnienia uczestniczki postępowania A. M. jako właściciela przedmiotowej działki, czego nie może podważyć domniemanie wynikające z posiadania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy jednak przede wszystkim kwestii, czy brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowić może podstawę nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest rozbieżne, na co wskazały strony. Zdaniem składu orzekającego, z uwagi na fakt, że wydanie nakazu rozbiórki na tej przesłance nie jest obligatoryjne, lecz pozostawiono je uznaniu administracyjnemu, brak podstaw do automatyzmu działania i każdy przypadek należy oceniać indywidualnie. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie został bowiem wskazany w ust. 1 tego przepisu, wymieniającego przesłanki obligatoryjnej rozbiórki. Prawo własności podlega ochronie prawnej, lecz roszczenia z tego tytułu należą do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Organy nadzoru budowlanego orzekają zaś na podstawie prawa budowlanego. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w sprawie budowy przedmiotowego budynku zastosowanie mają zaś przepisy dotychczasowe, przez które należy rozumieć ustawę z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze, wydane na jej podstawie. Przy przyjęciu, że brak dysponowania terenem na cele budowlane w każdym przypadku stanowi przypadek z ust. 2 art. 37 tej ustawy, zupełnie niezrozumiałe byłoby wskazanie ustawodawcy, że chodzi o fakultatywny nakaz rozbiórki, zwłaszcza że możliwe jest na tej podstawie także wywłaszczenie. Stąd też skład orzekający stanął na stanowisku, że brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie obiekt budowlany pod rządami ustawy z 1974 r., co prawda może uzasadniać nakaz rozbiórki, lecz nie stanowi to zasady i wymaga wykazania dodatkowych, szczególnych okoliczności. W niniejszej sprawie zobowiązani do wykonania nakazu są co prawda posiadaczami obiektu, a więc mogą być adresatami decyzji zgodnie z art. 38 ustawy, lecz istotne jest, że nie byli sprawcami samowoli budowlanej i władają nim od co najmniej 1992 r., kiedy to nabyli nieruchomość sąsiednią. Co więcej, w sytuacji postawienia zarzutu zasiedzenia (po doliczeniu okresu posiadania ich poprzedników), domniemanie przeciwko wpisowi do księgi wieczystej może być obalone. Jednak sporu na tle własności nie są władne rozstrzygnąć organy administracji, ani sąd administracyjny. Stwierdzenie zasiedzenia przez sąd cywilny (powszechny), ma zaś charakter deklaratoryjny i oznacza jedynie potwierdzenie wcześniej nabytego prawa własności. Należy też mieć na uwadze fakt, że sama data budowy nie jest równoznaczna z początkowym terminem biegu zasiedzenia nieruchomości lub części, na której jest on posadowiony. Nie jest też rzeczą organów administracji ocena charakteru posiadania i działania w dobrej, bądź złej wierze. Stwierdzenie zasiedzenia wymaga jednak wydania orzeczenia przez sąd powszechny, potwierdzającego skutek prawny, który nastąpił w przeszłości i trwa nadal. Orzeczenie sądu podważa zatem walor księgi wieczystej. Skoro zaś skarżący i pozostali adresaci nakazu rozbiórki powoływali się w postępowaniu administracyjnym na tytuł własności, nabyty w drodze zasiedzenia, zdaniem sądu administracyjnego, przy braku innych szczególnych okoliczności, zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – przy równoczesnym zastosowaniu trybu z art. 100 § 1 kpa, o ile sprawa na tle własności nie toczyła się już przed sądem cywilnym. W świetle twierdzeń stron w toku rozprawy sądowej, niewątpliwie przed Sądem Rejonowym w R. toczy się sprawa o wydanie nieruchomości (sygn. akt [...]). Nie jest jednak jasne, czy prowadzona jest sprawa o zasiedzenie. Jednakże nie budzi wątpliwości, że już wynik sprawy o wydanie ma znaczenie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim uwzględnienie powództwa może doprowadzić do skutku w postaci niemożności wykonania nakazu rozbiórki. Nie ma bowiem znaczenia prawnego deklaracja obecnego właściciela, że umożliwi wstęp na działkę celem rozbiórki spornego budynku. Z tych względów orzeczenie rozbiórki z mocy art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. należy uznać za przedwczesne, bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu na tle własności. Stąd też zbędne było przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z aktu notarialnego, przywołanego w skardze i decyzji, dotyczących innych obiektów. Protokół przesłuchania świadka w innym postępowaniu nie stanowi zaś dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Stwierdzenie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów skarga musiała odnieść skutek poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 tej ustawy. Z mocy art. 152 § 1 cyt. ustawy, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono z braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie zbadać istnienie przesłanek obligatoryjnej rozbiórki z mocy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wymaga to przede wszystkim wyjaśnienia, czy budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych z 1980 r. w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. Dopiero po wykluczeniu podstaw obligatoryjnej rozbiórki, rozważenia wymagać będzie kwestia innych ważnych przyczyn w rozumieniu art. 37 ust. 2 tej ustawy – po rozstrzygnięciu sporu na tle własności przed sądem powszechnym.