I OSK 549/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 728/16 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 728/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak[...], Starosta C. – orzekając na podstawie na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako: "ustawa z dnia 13 października 1998 r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. - odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S. J. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, obręb L., jedn. ewid. L., zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w L., przejętą z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat C., na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności ww. nieruchomości przez Powiat C. z dniem 1 stycznia 1999 r., z uwagi na fakt, iż wniosek o odszkodowanie został złożony po upływie ustawowego terminu, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania S. J., Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty C. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej; nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania właściciel nieruchomości wystąpił w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Wojewoda wyjaśnił, że S. J. nie spełnił ostatniej z w/w przesłanek, bowiem wniosek o odszkodowanie został złożony w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., a więc z uchybieniem terminu ustawowego (w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy). Skoro zaś termin ten – jako termin prawa materialnego - był terminem zawitym, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, to jego skuteczny upływ spowodował wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której podniósł iż posługiwanie się przez organy argumentem czysto formalnym - co do terminu na złożenie wniosku – stanowiło naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej, nakazujących wypłacenie odszkodowania za zajęcie działki. Nadto twierdził, że o zajęciu działki dowiedział się po upływie określonego przez art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminu, wobec czego nie miał faktycznej możliwości jego zachowania. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że była ona niezasadna. Podzielając w pełni argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunał Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia poczucia krzywdy u skarżącego, nie mogła w tym wypadku skutkować przyznaniem mu odszkodowania, gdyż prawo do niego już wygasło. W związku z tym również brak świadomości skarżącego o przysługującym mu prawie i terminie do zgłoszenia w tym przedmiocie wniosku nie mógł skutkować pozytywnym jego załatwieniem. Sąd w szczególności podniósł, że z księgi wieczystej [...] wynikało, iż na dzień 31 grudnia 2008 r. skarżący figurował jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, której część została zajęta pod drogę publiczną. To, że - jak wskazywał w skardze – nieruchomością tą się wówczas nie zajmował, gdyż czynili to jego rodzice – nie stanowiło okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność skarżącego, a ponadto fakt ten i tak nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. W zakresie stanu faktycznego Sąd wskazał, że początkowo skarżący podnosił, iż wniosek o odszkodowanie został przez niego złożony w 2001 r. Okoliczności tej nie potrafił jednak wykazać, natomiast z poczynionych przez organ ustaleń wynikało, że takiego wniosku nie posiadał. Następnie w skardze skarżący przyznał, że wniosek o odszkodowanie został przez niego złożony dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. a zatem data ta – która była bezsporna – wskazywała, że przedmiotowy wniosek złożony blisko 9 lat po wygaśnięciu prawa do żądania w tym wypadku odszkodowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. J., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem administracyjnym II instancji przepisów art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w równym stopniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, obręb [...], jedn. ewid. [...], z uwagi na art. 73 ust. 4 in fine ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżacy wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że S. J. pozbawiony został prawa własności nieruchomości i nie otrzymał za to jakiejkolwiek rekompensaty. W związku z powyższym organ administarcyjny powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę aspekt sprawiedliwiościowy, ochronę prawa własności ,wynikającą z Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a nie trzymać się stricte art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Działanie organu administracyjnego nie powinno być bowiem utożsamiane jedynie ze sztywnym, literalnym wykonywaniem przepisów, które są krzywdzące dla obywateli, lecz winno mieć na uwadze na uwadze słuszny interes skarżącego, któremu należało przyznać stosowne odszkodowanie. Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Naczelny Sąd Administarcyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okolicznosci uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się w tym wypadku wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Podstawy te nie były jednk usprawiedliwione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła odmowy przyznania odszkodowania na rzecz S. J. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, obręb [...], jedn. ewid. [...], która – jako że w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną – to z mocy prawa (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się własnością Powiatu C. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, które z racji pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiąc ich własności, a będąc zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca na wniosek ich dotychczasowego właściciela, zgłoszony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W rozpatrywanej sprawie ustalono zaś, iż wniosek o przyzanie odeszkodowania został zgłoszony przez byłego właściciela przejętej nieruchomości dopiero w dniu [...] listopada 2014 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w w/w przepisie. W ocenie skarżącego, powyższe działanie organów naruszało art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w równym stopniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa wskazanej uprzednio własności nieruchomości i należnego odszkodowania z uwagi na treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że wymienione przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom, które zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana w granicach właściwości, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 p.p.s.a. Za pozbiawiony doniosłości prawnej należało uznać także zarzut dotyczący naruszenia przez organ zasady praworządności (legalności) zawartej w art. 6 k.p.a. oraz niedopełnienia obowiązku działania z uwzględnieniem interesu obywatela określonego w art. 7 k.p.a. Zauważyć trzeba, że organy działają na podstawie i w granicach prawa, nie tworząc tego prawa. Stosując prawo, właściwy organ ustala treść i obowiązywanie danej normy prawnej oraz dokonuje subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy w ramach konkretnego postępowania. Do czasu zmiany przepisów lub też uznania danej normy za niezgodną z obowiązującym prawem przez podmiot do tego upoważniony, organ obowiązany jest dane regulacje stosować. W analizowanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 73 ust. 4 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ustawy mechanizm przewłaszczenia - z mocy prawa - gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był już kilkakrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie zgodności zawartej w nim normy z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć zatem należy, że w wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07,OTK ZU 8A/2009, poz. 123), a także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt K 20/09,OTK ZU 4A/2011, poz. 35) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 omawianej ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przedmiotem oceny Trybunału była zatem konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść reguły demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło bowiem m.in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie, dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania, zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada ww. zasadom zawartym w Konstytucji. Dostrzegł przy tym znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w tym przepisie, przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa, zwracając przy tym uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, zdaniem Trybunału, uzasadnione było wprowadzenie w tym przypadku terminu zawitego, wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. Trybunał zaakcentował zwłaszcza, że rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzajace (...) nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ani innych standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad i jest zgodne z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga, że za zgodny z Konstytucją RP uznano również art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02 (OTK ZU 7A/2004, poz. 66) Trybunał uznał za proporcjonalne zastosowanie w art. 73 ustawy, biorąc pod uwagę potrzebę zwrównoważenia ineteresu publiczenego związanego z koniecznością budowy dróg z prawami przysługującymi właścicielom zajętych pod drogi nieruchomościami. Związana z tym wywłaszczeniem szczególna konstrukcja odszkodowania została przy tym uznana za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania. W świetle przytoczonych ustaleń i ocen, dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny, nie sposób uznać, iż na skutek zastosowania regulacji, określonej w art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organy administracji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., a w konsekwencji pozbawiły skarżącego prawa do odszkodowania. Skoro bowiem wniosek skarżącego został złożony po upływie terminu określonego we wskazanym przepisie, to - jako dotyczący roszczenia, które wygasło - słusznie uznany został za bezskuteczny. Uchybienie zaś terminowi zawitemu, który skutkuje utratą prawa do odszkodownia, należy rozpatrywać raczej w kategorii skutków braku dbałości zainteresowanego o swoje prawa, a nie, jak twierdzi skarżący, pozbawienia go prawa do słusznego odszkodowania. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 p.p.s.a.