II SA/Ol 807/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie stwierdzenia naruszania wymagań higienicznych i zdrowotnych uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]" nakazał "[...]", zwanej dalej "Spółką", wyeliminować możliwość zanieczyszczenia wyrobów piekarniczych, ciastkarskich, cukierniczych przeznaczonych do sprzedaży w samoobsłudze, eksponowanych luzem na regałach i stołach w sali sprzedaży, w terminie do dnia 20 marca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2016 r. stwierdzono, że wyroby piekarnicze, ciastkarskie, cukiernicze eksponowane były luzem na regałach i stołach w sali sprzedaży, przez co były narażone na zanieczyszczenie ze strony osób kupujących z powodu braku osłon zabezpieczających. Powyższe stanowi naruszenie zał. II rozdz. I ust. 1 lit. a, b; rozdz. IX ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1). Organ ocenił, że wymienione nieprawidłowości mogą mieć pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności. W celu uniknięcia ryzyka utraty zdrowia konsumenta, konieczne było zatem podjęcie właściwych środków i działań. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, Spółka podniosła, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 w zał. II rozdz. IX ust. 3 nie określa szczegółowo, w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych i nie precyzuje, w jaki sposób mają być eksponowane wyroby piekarnicze, ciastkarskie i cukiernicze sprzedawane luzem konsumentowi finalnemu. Przepis nie określa rodzaju mebli, regałów, stołów i pojemników, w jakich winny być przechowywane przedmiotowe środki spożywcze. Nie było więc przesłanek, aby stwierdzić, że wyroby piekarnicze, ciastkarskie i cukiernicze eksponowane w pojemnikach bez plastikowej pokrywy, nie są zdatne do spożycia przez ludzi lub szkodliwe dla zdrowia i tym samym, ten sposób ekspozycji jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Zdaniem Spółki, z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i klienta, nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa w pojemnikach z pokrywą lub bez tego elementu - w obydwu przypadkach na produkt oddziałują takie same czynniki zewnętrzne. Spółka dodała, że dotychczas nie odnotowano żadnego przypadku zgłoszenia, dotyczącego zatrucia pokarmowego, czy zachorowania po spożyciu pieczywa eksponowanego w ten sposób. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w kwestionowanej decyzji Spółka została pouczona o przysługującym prawie do wniesienia odwołania oraz o trybie i terminie złożenia tego środka zaskarżenia. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 4 marca 2016 r. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej powoływanej jako K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął więc dnia 18 marca 2016 r. Tymczasem, odwołanie z dnia 17 marca 2016 r. od ww. decyzji zostało nadane listem poleconym w dniu 19 marca 2016 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji został zatem przekroczony. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził więc uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze, złożonej na postanowienie "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podała, że postanowienie to narusza jej prawa, gdyż odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" zostało przez nią wniesione w prawidłowym terminie. Odwołanie z dnia 17 marca 2016 r. zostało nadane listem poleconym w dniu 18 marca 2016 r. Skarżąca wskazała, że dowodzi tej okoliczności: kopia książki nadawczej z dnia 18 marca 2016 r. z pieczątką Poczty Polskiej, potwierdzającą nadanie listu poleconego dnia 18 marca 2016 r. i kopia strony internetowej Poczty Polskiej, gdzie również widnieje powyższa data nadania przesyłki. Skarżąca zaznaczyła, że dokument potwierdzający nadanie listu poleconego tego dnia posiada także Urząd Pocztowy "[...]". W odpowiedzi na skargę, "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do rozbieżności w dacie nadania przesyłki zawierającej odwołanie, stwierdził, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej. W takim przypadku decyduje data stempla pocztowego, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sadów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie, na kopercie, w której znajdowało się odwołanie Skarżącej znajduje się stempel placówki pocztowej z datą 19 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Podstawę prawną wydania kontrolowanego aktu stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle art. 134 K.p.a. odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Upływ terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Właściwe ustalenia daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienia odwołania, mają więc fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Dokonując zatem ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Natomiast w razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla dokonanych ustaleń, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też na dochowanie terminu, ocenić należy jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna data doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, tj. dzień 4 marca 2016 r. Zatem, termin do złożenia odwołania upływał z dniem 18 marca 2016 r. Organ, kierując się datą widniejąca na stemplu pocztowym przystawionym na kopercie zawierającej odwołanie, tj. data "19.03.2016" uznał, że środek zaskarżenia złożono z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednakże strona na etapie skargi podniosła, że z zapisów zawartych w książce nadawczej wynika, że przesyłka polecona została nadana w dniu 18 marca 2016 r., co potwierdzają również informacje wynikające z danych elektronicznych operatora pocztowego. W tym stanie sprawy, mając na uwadze przedłożone przez strony dowody, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Organ odwoławczy, dla ustalenia faktycznej daty nadania przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie, powinien wystąpić do Urzędu Pocztowego "[...]", celem wyjaśnienia powyższej okoliczności. Tylko bowiem ten organ jest w stanie wyjaśnić sprzeczność wynikającą z powołanych przez strony dowodów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżonym rozstrzygnięciem naruszone zostały wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest stanowcza data nadania przesyłki zawierającej odwołanie i stosownie do poczynionego ustalenia, rozstrzygnie sprawę. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.