II OSK 1681/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 668/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 668/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. Z. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, art. 28 ust, 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 j.t.) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że warunkiem uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest wyłącznie niezgodność parametrów projektowanego obiektu z normami technicznymi; - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, oddalając skargę, mimo że zebrany przez organy administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, w szczególności w zakresie, skali oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomość sąsiednią. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że jego zdaniem orzeczenie Sądu I instancji w okolicznościach sprawy jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli działania organów administracji orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł oczywistych uchybień które winny skutkować ich uchyleniem. Sąd I instancji podzielił w całości wykładnię organów administracji dotyczącą art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zawężając analizę pojęcia "obszaru oddziaływania" do literalnej wykładni z art. 3 pkt 20 ustawy, podkreślając jednocześnie, iż z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu administracyjnym, co przemawia za brakiem przesłanki wznowienia postępowania. Sąd I instancji błędnie utożsamił tym samym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z samymi przesłankami wydania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodność z normami technicznymi projektowanego obiektu stanowi warunek sine qua non uzyskania pozwolenia na budowę. Jakkolwiek warunek ten ma charakter warunku koniecznego, to nie jest zasadne traktowanie go jednocześnie w kategorii warunku wystarczającego. Nie ulega wątpliwości, że niezgodność projektu z normami technicznymi czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji administracyjnej, przy czym niezgodność ta oceniania jest przez właściwy i kompetentny rzeczowo organ. Przyjęcie założenia, iż dokonanie przez organ pozytywnej oceny stanowi warunek wystarczający do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę czyni w znacznym stopniu bezprzedmiotową normę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Norma dekodowana z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, przyznająca status strony określonym w niej podmiotom, uprawnia je do podnoszenia na etapie postępowania administracyjnego nie tylko ewentualnych, pominiętych przez organ, niezgodności o charakterze stricte technicznym lecz jej ratio legis zasadza się na umożliwieniu uprawnionym podmiotom wskazywania innych potencjalnych immisji mogących powstać nawet przy spełnieniu przez inwestora warunków technicznych obiektu. Abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że nawet w braku niezgodności technicznych oraz braku możliwych immisji, żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości wyłączenia osoby uprawnionej z kręgu stron postępowania administracyjnego. Zamierzenia inwestora w każdym przypadku potencjalnie ograniczyć mogą konstytucyjne prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Przyjęcie za trafne argumentów Sądu I instancji oznaczałoby, że w braku sprzeczności projektu z warunkami technicznymi, organ byłby zwolniony z obowiązku ustalenia obszaru oddziaływania celem ustalenia stron postępowania, gdyż nie przysługiwałby im żaden interes prawny uzasadniający uzyskanie takowego statusu. Nie wymaga wobec powyższego uzasadnienia twierdzenie, że wykładnia taka jest nielogiczna, a wręcz absurdalna. Należy zaakcentować, że w kontekście niniejszej sprawy irrelewantna jest kwestia zaistnienia immisji wywołanych przez inwestycję w stosunku do nieruchomości skarżącego. Należy jedynie wskazać, odsyłając do uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2014r., że takowe imisje mają miejsce niezależnie od faktu zgodności obiektu z warunkami technicznymi. Kluczowe znaczenie ma natomiast fakt, że nieruchomość skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, którą jest supermarket. Przyjęcie przez organy i Sąd I instancji, że tak znacząca inwestycja nie obejmuje swym obszarem oddziaływania nieruchomości sąsiedniej jest kontrfaktyczne i stanowi działanie contra legem mające na celu uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia swoich praw i ochrony konstytucyjnego prawa własności. Skoro zatem faktem niepodlegającym dowodzeniu jest to, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, to niezależnie od prawdopodobieństwa wystąpienia immisji właścicielowi takiej nieruchomości przysługuje przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Należy zauważyć, że skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zawiera prawie identyczne zarzuty jak skarga do sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego J. Z. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Wadliwie wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów, zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy orzekające stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd wojewódzki. Istota tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., t.j., czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w udzielonym [...] listopada 2013 r. pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą: trzech masztów reklamowych o wysokości 8,0 m, zjazdu publicznego z drogi powiatowej, miejsc postojowych, oświetlenia zewnętrznego oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej w miejscowości Łękawica na działkach nr ewid. [...],[...]. Na tak udzielone pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Przypomnieć należy, że J. Z. jest właścicielem działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowany budynek handlowo - usługowy o wysokości 7,45 m usytuowany jest ścianą pełną w odległości 4,1 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto od strony działki będącej własnością skarżącego zaplanowano w odległości 7,60m - 3 miejsca parkingowe oraz w odległości 6,60 m - 5 miejsc parkingowych. Jednocześnie jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny na działce nr [...] położony jest w odległości 13,5 m od ścian projektowanego budynku handlowo- usługowego, a teren inwestycji oddzielać będzie od działki J. Z. pas zieleni wysokiej oraz rośliny żywopłotowe. Skarżący kasacyjnie, wykazując swój interes prawny w udzielonym pozwoleniu na budowę podnosi, że przedmiotowa inwestycja będzie powodowała zacienienie znajdujących się na jego działce tuneli foliowych, powodowała hałas i zalewała ogród. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych. W odniesieniu do sformowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, nie wyraził poglądu, że warunkiem uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest wyłącznie niezgodność parametrów projektowanego obiektu z normami technicznymi, takiego poglądu nie można także wywieść z analizy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., ani poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. Sąd wojewódzki prawidłowo wskazał, że organy orzekające w sprawie dokonały szczegółowej analizy przepisów szczególnych i na tej podstawie doszły do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zacieniania tuneli foliowych, prawidłowo organy orzekające wyjaśniły, że przepisy warunków technicznych odnoszą się do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie terenu działki w tym też tuneli foliowych na niej usytuowanych. Co zaś do oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu, to zostało wykazane, że projektowany budynek spełnia wszelkie normy w zakresie hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 z 2007r., poz. 826), przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. inwestor dołączył sprawozdanie z pomiarów hałasu przemysłowego, według którego urządzenia nie powodują żadnych przekroczeń przewidzianych norm. Należy zauważyć, że czasami oddziaływanie obiektu może zamknąć się na terenie należącym do inwestora, co wykluczy właścicieli działek sąsiednich z kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja wystąpiła. Skarżący, poza ogólnym wskazaniem na uciążliwość w postaci hałasu, zalewania ogrodu nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów mogących podważyć brak oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem także i zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.