II OSK 334/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. i A.W.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 106/16 w sprawie ze skargi M.W. i A.W.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 106/16 oddalił skargę M.W., A.W.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] (dalej: "decyzja o pozwoleniu na budowę") udzielił A.W. i C.W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej, przy ul. Z. [...] w W. Następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego, na wniosek nabywców lokali będących inwestorami zastępczymi upoważnionymi przez sąd powszechny do dokończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W dniu 31 grudnia 2009 r. C.W. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc, że budowa została przerwana na okres ponad 3 lat, a ponadto pozwolenie wygasło z dniem śmierci A.W., czyli w dniu [...] października 2008 r. Taki sam wniosek został także złożony w dniu 21 maja 2010 r. przez A.W.-B., spadkobierczynię po A.W. W następstwie kilkukrotnego uchylenia przez organ odwoławczy decyzji odmawiających stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ponownie odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji, śmierć jednego z inwestorów nie wywołała wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a ponadto za życia drugiego z inwestorów wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M.W. (następca prawny C.W.) oraz A.W.-B. (dalej "skarżący") wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "ppsa") oddalił ją. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stał się "bezprzedmiotowy" po wydaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem pozwolenie na budowę nie wygasa w całości w przypadku śmierci jednego z inwestorów. Istnienie pozwolenia na budowę w żaden niedozwolony sposób nie ogranicza prawa własności spadkobierców inwestorów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), stanowiącego samoistną przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające na niestwierdzeniu wskazanej w nim przesłanki przerwy w robotach budowlanych i oddaleniu skargi, pomimo ponad trzyletniej przerwy w budowie; - art. 162 § 1 ust. 1 kpa w zakresie, w jakim stanowi materialne przesłanki wygaśnięcia decyzji w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu przesłanek bezprzedmiotowości i interesu prawnego, następnie oddaleniu skargi pomimo śmierci adresata decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wykazanego przez skarżącą interesu prawnego w wygaśnięciu tej decyzji, wynikającego z jej prawa własności, prowadzące do nieuzasadnionej odmowy korzystania przez współwłaścicielkę nieruchomości z prawa do występowania w procesie budowlanym; 2) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 162 § 3 kpa polegające na odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę lub uwzględnienia skargi w inny sposób, pomimo zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości tej decyzji i interesu prawnego strony wyrażonych w art. 162 § 1 ust. 1 kpa oraz przerwy w budowie wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane; - art. 134 § 1 ppsa przez odmowę rozważenia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i przy wydawaniu zaskarżonego wyroku; - art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów, na które powoływali się skarżący. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnicy postępowania B.M. oraz M.K. wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań należy wskazać, że wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1909/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1478/12 oddalającego skargę A.W.-B. i C.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] nabywcy lokali (tzw. inwestorzy zastępczy) w przedmiotowym budynku, którym Sąd Okręgowy we Wrocławiu powierzył wykonanie na koszt i niebezpieczeństwo współwłaściciela C.W. czynności i prac zmierzających do zakończenia budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, wstąpili w prawa i obowiązki inwestora. Sąd podkreślił, że byli oni zatem uprawnieni do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego budynku, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja udzielająca im pozwolenia na użytkowanie nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku pozostaje w relacji do kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązująca i prawidłowo wykonana decyzja o pozwoleniu na budowę. Istnieje zatem zależność między funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zasadnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może odnieść skutku po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 ust. 1 kpa, bowiem brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie zatem tej pierwszej decyzji jest w świetle przedstawionych okoliczności bezskuteczne. Całkowicie chybiony jest zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prowadzenie prac budowlanych przez inwestorów zastępczych powinno być możliwe jedynie na podstawie przeniesienia na nich decyzji o pozwoleniu na budowę, co wymagałoby od organu skontrolowania przesłanek z art. 162 kpa i art. 37 ustawy – Prawo budowlane. Wręcz przeciwnie, opisane wyżej sądowe powierzenie tym podmiotom czynności i prac zmierzających do zakończenia budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest niezależne od woli podmiotu (inwestora), na rzecz którego wydane było pozwolenie na budowę, a zatem brak jest tym samym podstaw prawnych do przenoszenia na nich pozwolenia na budowę, skoro oni sami wstąpili w prawa i obowiązki inwestora. Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa w całości w przypadku śmierci jednego z inwestorów, bowiem istnienie pozwolenia na budowę nie ogranicza prawa własności ich spadkobierców. Tym samym skarżąca A.W.-B. (spadkobierczyni po inwestorze A.W.), wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie została pozbawiona swoich gwarancji konstytucyjnych dotyczących prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Nie zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 162 § 3 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa, bowiem sprowadza się ona w istocie do powtórzenia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci nieodniesienia się do przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 ust. 1 kpa), co do którego Sąd odniósł się już na etapie badania tej pierwszej podstawy kasacyjnej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, określający zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno być ono zatem sporządzone w taki sposób, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy przedstawiono w sposób właściwy oraz odzwierciedlono w nim dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organu, przyjął jako rzeczywisty stan faktyczny, który ustalony został w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.