I SA/Rz 498/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]stycznia 2016 r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników w kwocie 256 zł. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. M. P. (dalej: wnioskodawca/zobowiązany) zwrócił się do Prezesa KRUS o umorzenie należności odsetkowych z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników za okres od czerwca 2012 r. do grudnia 2015 r., uzasadniając swoją prośbę trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, którego jest w części właścicielem, a w części dzierżawcą. Z tego tytułu wnioskodawca uzyskuje dochody w postaci pożytków naturalnych tj. płodów rolnych oraz pożytków cywilnych tj. dopłat obszarowych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wnioskodawca zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, czwórką dzieci w wieku szkolnym oraz rodzicami zobowiązanego. Rodzina utrzymuje się z dochodu z gospodarstwa rolnego oraz ze świadczeń emerytalnych pobieranych przez rodziców zobowiązanego. Ponadto organ ustalił, że rodzina wnioskodawcy ponosi miesięczne wydatki z tytułu opłat za gaz, energię, wodę, kanalizację, za przedszkole i wyżywienie w szkole, łącznie w wysokości około 1.000 zł. Poza tym M. P. posiada zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych w łącznej kwocie 446. 000 zł. Zobowiązany pozostaje w stałym leczeniu z powodu schorzeń kręgosłupa o charakterze zmian zwyrodnieniowych. W 2006 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy miał miejsce pomór trzody chlewnej w ilości 196 sztuk. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes KRUS decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników w kwocie 256 zł, wskazując na brak przesłanki uzasadnionego interesu w ubieganiu się o umorzenie zaległości odsetkowych oraz brak przesłanki przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej i brak istnienia pozytywnych prognoz, co do poprawy wyniku prowadzonej produkcji rolnej, zgodnie z kryterium udzielenia pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej. M. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, dowolność oceny materiału dowodowego oraz błędną interpretację art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., Nr 277 - dalej: u.u.s.r.). Dokonując ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów, Prezes KRUS nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. W zaskarżonej decyzji wskazał, że w świetle przepisów u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników. Umorzenie ma charakter uznaniowy i może zostać zastosowane w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych na ubezpieczenie zdrowotne rolników brane są pod uwagę m.in. okoliczności, który wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek, a więc głównie zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacania składek. Ponadto przy ocenie zasadności wniosku powinny być brane pod uwagę także inne okoliczności, takie jak sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności, sytuacja materialna gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik. Niezależnie od powyższego Kasa zobowiązana jest także do stosowania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących pomocy publicznej, której zasady regulują m. in. postanowienia Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. L 352 z 24 grudnia 2013 r., str. 9) które stanowią, że udzielane korzyści finansowe w formie ulg w spłacie należności z tytułu składek, umorzeń oprocentowania od nieopłaconych składek stanowią incydentalną pomoc w ustabilizowaniu się przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika oraz gdy istnieje pozytywna prognoza, co do poprawy wyników prowadzonej produkcji podstawowych produktów rolnych. Prezes KRUS stwierdził, że ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i jego sytuacją materialną istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Z akt sprawy wynika, że na dochody wnioskodawcy składają się również dopłaty obszarowe do prowadzonego gospodarstwa rolnego, a ich wysokość, przy założeniu przeciętnej wysokości dopłat do 1 ha wynoszącej około 1.000 zł, oscyluje w granicach ok. 40.000 zł rocznie. Ponadto rodzice zobowiązanego prowadzą wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe, a uzyskiwane przez nich świadczenia emerytalne składają się na dochód rodziny wnioskodawcy. To sprawia, że w ocenie organu, zobowiązany posiada możliwości płatnicze pozwalające na spłatę całości zadłużenia w ramach przyznanego na korzystnych warunkach układu ratalnego, bez uszczerbku w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, pomór trzody chlewnej, który miał miejsce w 2006 r., nie może stanowić przyczyny powstania zadłużenia, jako że składki na ubezpieczenie zdrowotne rolników z tytułu posiadania gospodarstwa o powierzchni powyżej 6 ha istnieje od 1 kwietnia 2012 r. Przyjęta przez organ wysokość miesięcznych wydatków rodziny wnioskodawcy tj. ok. 1.000 zł znajduje potwierdzenie w treści protokołu z wizytacji w gospodarstwie płatnika oraz w przedłożonych dokumentach dotyczących opłat za media, przedszkole i wyżywienie w szkole. Organ stwierdził również, że nie zachodzą okoliczności do orzeczenia trwałej nieściągalności zadłużenia, gdyż jest ono spłacane w układzie ratalnym, ponadto zaległość z tytułu składek jest zabezpieczona w drodze wpisu hipoteki przymusowej, przy czym wartość posiadanego gospodarstwa rolnego o powierzchni około 2,29 ha kształtuje się na poziomie ok. 47.794 zł. Odnosząc się do argumentu dotyczącego leczenia organ wyjaśnił, że nie może on uzasadniać ważnego interesu w ubieganiu się o umorzenie odsetek, gdyż z przedłożonych dokumentów wynika, że zobowiązany leczy się w podstawowej opiece zdrowotnej o charakterze publicznym, która jest bezpłatna, natomiast za wypadek, któremu uległ w gospodarstwie 2012 r. w (złamanie kończyny dolnej) KRUS przyznał mu jednorazowe odszkodowanie. W ocenie organu, posiadając stałe zadłużenie w KRUS od 2012 r. oraz wcześniejsze zadłużenie bankowe, zobowiązany nie spełnia przesłanki trudnej sytuacji ekonomicznej, która miałaby charakter przejściowy, a wręcz przeciwnie, sytuacja ta ma charakter stały. Nie można też przyjąć, aby na tle zadłużenia wynoszącego kilkaset tysięcy złotych, umorzenie kwoty około 250 zł mogło wpłynąć na stabilizację sytuacji finansowej rodziny. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P. wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez Prezesa KRUS. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ naruszył zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a., ponieważ nie dokonał w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych i nie rozważył wszystkich okoliczności, jakie zaistniały w sprawie. Podniósł, że od 2002 r. nieustannie boryka się z trudnościami finansowymi, które powstały z przyczyn od niego niezależnych. Sytuacja ta doprowadziła do postawienia w stan wymagalności zaciągniętych na cele działalności rolniczej zobowiązań o charakterze kredytowym oraz powstanie niezaspokojonych należności o charakterze publicznoprawnym. Obecnie wobec jego majątku prowadzone są liczne postępowania egzekucyjne, w tym egzekucja z budynku mieszkalnego, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Organ zupełnie marginalizuje kwestię podnoszoną we wniosku o umorzenie odnośnie przewlekłego schorzenia kręgosłupa, ponadto w 2012 r. skarżący doznał złamania nogi. Okoliczności te podnosił w sprawie nie z powodu kosztów leczenia, ale ze względu na trudności w podejmowaniu pracy w gospodarstwie rolnym i pogarszającego się z czasem stanu zdrowia, zwłaszcza, że praca w gospodarstwie rolnym jest jedynym źródłem utrzymania rodziny. Organ pominął zobowiązania, jakie ciążą na skarżącym z tytułu zadłużenia w banku Polska Kasa Opieki S.A., gdzie suma zobowiązań sięga ponad 1.000.000 zł. Skarżący stwierdził, że organ błędnie ustalił stałe miesięczne wydatki jego rodziny na 1.000 zł, uznając je za oderwane od realiów i doświadczenia życiowego i nie wie na jakiej podstawie je obliczył. Dodał, że jego rodzice zamieszkują wraz z nim, lecz prowadzą odrębne gospodarstwo, dlatego świadczenia przez nich pobierane nie mogą być uwzględnione w dochodach rodziny wnioskodawcy. Nie jest również prawdą, że skarżący prowadzi gospodarstwo o powierzchni 47,47 ha fizycznego, bo udział jaki dzierżawi wynosi ½ tej powierzchni. Skarżący zakwestionował też twierdzenia organu, że padnięcie trzody w 2006 r. pozostawało bez wpływu na zadłużenie. W jego ocenie sytuacja z 2006 r. przełożyła się na narastające zobowiązania i problemy z dotrzymaniem terminowych płatności, w tym na ubezpieczenie społeczne rolników, jakie wystąpiły w 2009 r. Ponadto zobowiązany zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji; raz organ stwierdza, że kłopoty zobowiązanego są permanentne i pomoc de minimis, jaką by otrzymał przez umorzenie odsetek nie poprawiłaby jego sytuacji, z drugiej strony organ wskazuje, że sytuacja skarżącego jest na tyle dobra, że nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie należności odsetkowych i że posiada on możliwości płatnicze pozwalające na spłatę całości zadłużenia w ramach przyznanego układu ratalnego. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS z wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Na wstępie trzeba podkreślić, że Prezes KRUS wydał także decyzję z dnia [...] marca 2016 r. którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [.] stycznia 2016 r. w sprawie odmowy umorzenia skarżącemu odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 4.905 zł. Decyzja ta została poddana kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Rz 366/16) uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazane decyzje zapadły w takim samym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też w tej sprawie zachowują aktualność uwagi które legły u podstaw uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Podzielając w całości argumentację wskazaną w uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2016 r. wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Kontrolując wydane w danej sprawie decyzje Sąd ocenia sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, respektując treść zasady prawdy obiektywnej, czy uwzględnił wszystkie okoliczności danej sprawy, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, a końcowo, czy uzasadnił należycie wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Do przestrzegania tych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany na mocy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres okoliczności, jakie organ powinien ustalić i materiału dowodowego, jaki powinien zgromadzić, jest zdeterminowany treścią przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłankami warunkującymi umorzenie należności jest złożenie w tym zakresie stosownego wniosku i zaistnienie ważnego interesu zainteresowanego. Organ powinien przy tym uwzględnić, z jednej strony możliwości płatnicze wnioskodawcy, a z drugiej, stan finansów funduszu emerytalno-rentowego. Pojęcie ważnego interesu zainteresowanego nie zostało przez ustawodawcę ściśle zdefiniowane, dlatego też o tym, czy w sprawie zachodzi ważny interes zainteresowanego decydują różnorakie czynniki. O jego zaistnieniu świadczyć może zarówno trudna sytuacja finansowa, majątkowa, osobista, czy zdrowotna zobowiązanego, jak i wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, niezawiniona utrata możliwości zarobkowania, choroba lub ciężkie kalectwo), które zaburzyły w istotny sposób codzienne funkcjonowanie rodziny zobowiązanego, w tym negatywnie wpłynęły na stan środków przeznaczonych na zwykłe utrzymanie. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organ nadużył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał wadliwe rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organ rentowy nie przeprowadził kompletnego postępowania wyjaśniającego, spełniającego wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ w sposób niepełny ustalił stan faktyczny. W zakresie stanu rodzinnego i majątkowego nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i czwórką dzieci w wieku szkolnym, a jego żona nie pracuje zawodowo. Rodzice wnioskodawcy bezpodstawnie zostali zaliczeni do członków rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe, a uzyskiwane przez nich świadczenia emerytalne włączone do dochodu rodziny wnioskodawcy. Określając wysokość dochodu rodziny organ stwierdził, że uzyskuje ona dopłaty obszarowe do gospodarstwa wynoszące około 40.000 zł rocznie. W ocenie Sądu, stwierdzenia te nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale w dowodowym. Organ przyjął średnie uzyskiwane przez rolników dopłaty, nie próbując ustalić (choćby przez wezwanie wnioskodawcy do złożenia oświadczenia) w jakiej kwocie faktycznie pobiera on dopłaty, a także, jakie są z tym związane koszty. Dopiero bowiem uwzględnienie obu tych wartości pozwoli określić realny dochód gospodarstwa z tego tytułu. Rację ma również skarżący, że organ nie uwzględnił jego zadłużenia w banku Polska Kasa Opieki S.A. na kwotę około 1.000.000 zł, a także nie wyjaśnił w jaki sposób obliczył, że stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą około 1.000 zł. Z decyzji nie wynika, jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy, nie uwzględniono też, że spłaca układ ratalny, a tym samym ponosi dodatkowe stałe wydatki. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do złej sytuacji zdrowotnej skarżącego w kontekście wpływu tej sytuacji na podejmowanie pracy w gospodarstwie, zwłaszcza że praca w gospodarstwie rolnym jest głównym źródłem utrzymania rodziny. Niewątpliwie schorzenie kręgosłupa czy złamanie nogi miały istotny wpływ na trudności w podejmowaniu pracy w gospodarstwie przez zobowiązanego. Należy również przyznać rację skarżącemu, że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Organ raz przyjmuje, że sytuacja wnioskodawcy jest dobra i posiada on możliwości płatnicze, a w innym miejscu stwierdza, że kłopoty są permanentne i nie ma pozytywnej prognozy, co do poprawy wyników prowadzonej produkcji rolniczej, a także ustabilizowania sytuacji finansowej rodziny. Z akt niniejszej sprawy nie wynika też jaka jest wysokość wydatków koniecznych dla egzystencji skarżącego i jego rodziny. Szczegółowe ustalenia w tym względzie są niezbędne do oceny realnej możliwości spłaty przez niego odsetek od zaległych składek i istnienia przesłanki umorzenia należności, czyli ważnego interesu zobowiązanego. Jeśli bowiem okaże się, że zapłata odsetek od składek mogłaby spowodować niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, to niewątpliwie taki ważny interes wystąpi. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej skarżącego, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ ponownie badając sprawę winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. Pomimo bardzo trudnej sytuacji materialnej zobowiązany podjął trud spłacania należności głównej w ratach i w związku z tym organ powinien uwzględnić, że w interesie wnioskodawcy, jak też funduszu emerytalno-składkowego leży pomoc zobowiązanemu w uregulowaniu należności składkowych przez umorzenie odsetek. Zdaniem Sądu, oceny istnienia przesłanek umorzenia nie należy zawężać wyłącznie do wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym, ponieważ treść art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. wskazuje na obowiązek kierowania się ważnym interesem zobowiązanego i uwzględniania możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu decyzji "kluczowego argumentu prawnego" Sąd stwierdza, że organ powołuje się w sposób ogólnikowy na przepisy rozporządzenia Komisji UE nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. L 352 z 24 grudnia 2013 r., str.9), nie precyzując, który konkretnie przepis tego aktu określa wskazane przez organ przesłanki umorzenia i jakie jest jego odniesienie do sytuacji rodziny zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.