II SAB/Łd 167/16

Dnia 6 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. do załatwienia wniosku K. Z. z dnia 19 kwietnia 2016 roku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 186,59 (sto osiemdziesiąt sześć i 59/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS K.Z.w dniu 6 maja 2016 roku zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie od informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." –poprzez błędne przyjęcie, że apelacja oraz kasacja pochodzące od organu władzy publicznej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisów. W ocenie skarżącego sporządzone przez oskarżyciela publicznego w postępowaniu karno-skarbowym środki zaskarżenia jako posiadające wszystkie cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczące sprawy publicznej niewątpliwie stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi K.Z. wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - treść apelacji Urzędu Celnego od wyroku Sądu Rejonowego dla Ł.i-W. z dnia [...],[...]; -treść kasacji Urzędu Celnego od wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [..., [...]. W odpowiedzi na ww. wniosek Prezes Sądu Rejonowego pismem z dnia 29 kwietnia 2016r. poinformował wnioskodawcę, że wnoszone przez oskarżycieli publicznych środki zaskarżenia w sprawach karnych nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący odwołał się do poglądów wyrażanych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego o bardzo szerokim rozumieniu informacji publicznej. Wykładnia ustaw określających dostęp do informacji publicznej powinna prowadzić do poszerzania obowiązku informacyjnego. Za informację publiczną uznawano nie tylko orzeczenia sądowe, ale również np. opinie biegłych, protokoły przesłuchań świadków, apelację nieprokuratorskiego oskarżyciela publicznego, czy też skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. W ocenie wnioskodawcy nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że środki zaskarżenia urzędu celnego stanowią informację publiczną, gdyż spełniają one wszystkie przesłanki z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalające zakwalifikować je jako dokumenty urzędowe, stanowiące informację publiczną. Zdaniem skarżącego żądane przez niego dokumenty niewątpliwie dotyczą "sprawy publicznej", którą definiuje się jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy dokument wytworzony przez finansowy organ postępowania przygotowawczego w ramach ścigania przestępstw skarbowych, związanych z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych w pełni odpowiada powyższej definicji. Ściganie przestępczości skarbowej oraz dążenie do słusznego wymierzenia kary osobom dopuszczającym się popełnienia przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 kks niewątpliwie jest realizowaniem zadań publicznych, wykonywanych przez organ państwa w sferze imperium i służy dobru całego społeczeństwa, a nie tylko indywidualnym osobom. Obecni na rozprawach karnych i karnych-skarbowych oskarżyciele nieprzypadkowo są określani za pomocą przymiotnika "publiczni". Zarówno prokurator jak i urząd celny nie działa bowiem w imieniu własnym, ale w imieniu całego społeczeństwa tj. w interesie ogólnospołecznym, publicznym. Tak więc niewątpliwie żądany przez wnioskodawcę dokument dotyczy sfery publicznej i stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego przedstawione w piśmie z dnia 29 kwietnia 2016r. jest niezrozumiałe. Należy bowiem mieć na uwadze, że każdy dokument, wytworzony w toku postępowania sądowego - w tym także wyrok sądowy - istnieje tylko w ramach danego procesu i poza tym konkretnym procesem nie ma samodzielnego bytu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że każde orzeczenie sądowe jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Skarżący podkreślił, że żądany dokument zawiera wiążące oświadczenie skierowane przez organ władzy publicznej do innego podmiotu, wyrażające jego oficjalne stanowisko. Tak więc w ocenie skarżącego wnoszone przez urząd celny środki zaskarżenia stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego przedstawione w piśmie z dnia 29 kwietnia 2016r. nie jest trafne. Skarżący dodał, że żądany przez skarżącego dokument nie jest typowym pismem procesowym zawierającym stanowisko organu władzy publicznej, ale przede wszystkim pismem wszczynającym określony etap postępowania karnego, które można przyrównać do postanowienia o wszczęciu dochodzenia lub śledztwa albo też do aktu oskarżenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł-W. w Ł. do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 19 kwietnia 2016r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. nie zgodził się ze stwierdzeniem, że apelacja Urzędu Celnego od wyroku Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia [...].,[...]oraz kasacja Urzędu Celnego od wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...],[...] stanowią dokumenty urzędowe podlegające udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Tym samym nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie występuje po stronie organu fakt bezczynności. O tym stanowisku organ powiadomił skarżącego pismem z dnia 29 kwietnia 2016r. W ocenie organu zarówno treść apelacji jak i kasacji nie stanowią dokumentu urzędowego lecz sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się procesu, mają wyłącznie charakter procesowy i poza procesem nie funkcjonują. Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, iż powyższe dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie stanowią takiej informacji. Następnie organ podkreślił, że przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2015r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych w sposób szczegółowy określają zasady i tryb dostępu do akt sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym. W przepisach rozdziału 9 - Udzielanie informacji, udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt zamieszczono normy dotyczące stron i innych uprawnionych osób, jak również podmiotów niemających uprawnień procesowych. Przeprowadzona wykładnia systemowa tych regulacji pozwala przyjąć, iż przepisy te odnoszą się do spraw w toku, jak również do zakończonego postępowania, a przeglądanie akt i wydawanie z nich dokumentów, a także sporządzanie odpisów dotyczy wyłącznie podmiotów uprawnionych, takich jak strony, ich pełnomocnicy czy przedstawiciele ustawowi. Podmiotom nieposiadającym uprawnień procesowych nie przyznano w Regulaminie prawa do żądania dostępu do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy cywilnej i dokonywania z nich wypisów czy kserokopii, formułując to prawo wyłącznie jako "udostępnienie akt sądowych" i to bez względu na etap postępowania, którego akta te dotyczą. Mogą to być przeto zarówno akta sprawy w toku, jak i sprawy zakończonej. Dostęp do akt sądowych pozostaje jednak poza obszarem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta sądowe, jak wcześniej zostało wywiedzione, nie stanowią ani dokumentu urzędowego, ani informacji publicznej, lecz jedynie zawarte w tych aktach dokumenty urzędowe są informacją publiczną. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż zawarty zakres regulacji dotyczącej zasad udostępniania akt sądowych w sposób jednoznaczny wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do przeglądania akt prowadzonej sprawy przed sądem powszechnym. Jak również zostało wyżej wskazane jedynie udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe zawarte w aktach postępowania. Zakres żądania zawarty we wniosku z dnia wymaga rozważenia, czy treść apelacji oraz kasacji Urzędu Celnego stanowi taki dokument urzędowy, który objęty byłby obowiązkiem udostępnienia go w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu na gruncie niniejszej sprawy treść apelacji oraz kasacji złożonych przez Urząd Celny w ramach realizacji przysługujących urzędowi uprawnień procesowych nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie posiadają one samodzielnego bytu, a sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Apelacja oraz kasacja stanowią żądanie podjęcia określonych działań, mają charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonują. Nie są to więc dokumenty dotyczące spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego środka zaskarżenia do sądu, natomiast sama apelacja lub kasacja nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku tego typu środków zaskarżenia będących dokumentami ściśle procesowym. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu zakres żądanych dokumentów nie stanowi informacji publicznej. Tym samym nie jest możliwe podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z tym Prezes Sądu Rejonowego dla Ł-W w Ł. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Uwzględniając skargę, w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej polega między innymi na niewykonaniu czynności materialno – technicznej, czyli nieudzieleniu żądanej informacji w sytuacji, gdy żądana informacja (dokument) ma walor informacji publicznej, zaś dany podmiot jest w jej posiadaniu. Na wstępie wskazać należy, ze adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy). Adresat wniosku obowiązany jest do udostępnienia informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu, niezależnie od tego, czy to on jest jej autorem (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 roku w sprawie I OSK 1734/11, LEX). Bez wątpienia zatem wniosek o udostępnienie informacji przez Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.– W. w Ł.i został prawidłowo skierowany. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy informację publiczną stanowią apelacja i skarga kasacyjna, wywiedzione przez oskarżyciela publicznego, jakim w postępowaniu karnoskarbowym jest Urząd Celny. W ocenie sądu rację w tym sporze należy przyznać stronie skarżącej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy co do zasady każdy dokument, który został wytworzony przez podmiot publiczny jest informacją publiczną. Skoro apelację i kasację sporządził organ państwowy (Naczelnik Urzędu Celnego), to dokumenty te stanowią informację publiczną. Również przedmiot tych dokumentów, ich zwartość nie wskazuje, aby pod względem przedmiotowym nie nosiły one cech informacji publicznej. Jak trafnie zauważa skarżący dokumenty te zawierają oświadczenia woli, wyrażające oficjalne stanowisko władzy państwowej. W treści tych dokumentów Naczelnik Urzędu Celnego, a więc podmiot publiczny organ władzy państwowej zawarł oficjalne stanowisko i argumentację uzasadniającą potrzebę zaskarżenia orzeczenia innego organu państwowego. Jest to zatem dokument w sprawie publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Nie zmienia tego charakteru okoliczność, że dokumenty te jednocześnie stanowią pisma procesowe w indywidualnej sprawie karno – skarbowej. Konsekwentnie zatem i apelacja i kasacja sporządzone przez podmiot publiczny podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewykluczone, że organ, dla zachowania ochrony prywatności osób fizycznych będzie musiał dokonać anonimizacji żądanych informacji, ale nie zmienia to co do zasady wniosku o konieczności udostępnienia dokumentów. Organ sam zresztą dostrzega, że akta postępowania sądowego zawierają dokumenty, będące informacją publiczną. Stanowisko powyższe koreluje z normą zawartą w art. 5 ust.3 u.d.i.p., zgodnie z którym "nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji." Zastrzeżenia, o których ustawodawca stanowi w powołanych ustępach 1. i 2. art. 5 u.d.i.p. związane są z ochroną informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo strzeżonych, ochroną prywatności osób fizycznych lub przedsiębiorcy. Tak więc wyłączenia te nie maja zastosowania w niniejszej sprawie, natomiast niewątpliwie apelacja, kasacja są informacjami wytworzonymi w toku postepowania przed organami państwa. Nietrafnie przy tym organ powołuje się na unormowania zawarte w regulaminie urzędowania sądów powszechnych, które jako lex specialis miałyby wykluczać dostęp do wnioskowanych dokumentów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w pełni argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że regulacja zasad i trybu udostępniania akt zamieszczona w rozporządzeniu z dnia 25 czerwca 2015 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. poz. 925), nie zawiera i nie może zawierać, jako akt podustawowy "przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.( wyrok z dnia 22 grudnia 2015 roku w sprawie I SA/Ol 1179/15). Reasumując, apelacja i kasacja, sporządzone przez publicznego oskarżyciela - Naczelnika Urzędu Celnego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Niedokonanie tej czynności materialno – technicznej, jaką jest udostepnienie powyższych dokumentów stanowi o bezczynności organu, który powyższe informacje posiada. Z uwagi na powyższe sąd, uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Termin ten rozpoczyna bieg od daty zwrotu akt do organu (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność organu nie miała z rażącym naruszeniem prawa, była bowiem wynikiem błędnej wykładni prawa, a nie naruszeniem obowiązków wynikających z art. 4 u.d.i.p. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Na podstawie art. 205 p.p.s.a. sąd zasadził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania, na które składa się wpis sądowy udokumentowane koszty przejazdu. IB