II OZ 1518/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia " [...]" z siedzibą w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 333/16, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia " [...]" z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 333/16, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Stowarzyszenie wnioskowało o wstrzymanie wykonania decyzji oraz aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Farma Wiatrowa Wielkopolska 2". Tymczasem przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zatem ten przedmiot postępowania wyznacza granice danej sprawy administracyjnej, a nie wszelkie postępowania prowadzone dla przedsięwzięcia pod nazwą "Farma Wiatrowa Wielkopolska 2", jak tego domagało się skarżące Stowarzyszenie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazanie "w granicach tej samej sprawy" oznacza, że Sąd może wstrzymać jedynie inne orzeczenia organów, ale wydane w tej konkretnej sprawie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli jest to uzasadnione niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dalej Sąd wskazał, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Zdaniem Sądu decyzja, którą określono środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia jest rozstrzygnięciem, które nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Rozstrzygnięcie to określa jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja ta samodzielnie nie daje podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a jedynie jest aktem wymaganym przez ustawodawcę na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero kolejne stadia tego procesu, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę, mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie wiąże się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. Wówczas jednak stronom postępowań administracyjnych przysługiwać będą odrębne środki zaskarżenia. W ocenie Sądu objęte wnioskiem rozstrzygnięcie nie wywołuje następstw, które powodowałyby zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków lub znaczącej szkody po stronie skarżącego Stowarzyszenia w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Obawa rozpoczęcia procesu inwestycyjnego przez uczestnika postępowania nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonej decyzji organu II instancji. Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § p.p.s.a. Stowarzyszenie w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosło o jego uchylenie w całości, sprostowanie i uzupełnienie "części orzekającej" zaskarżonego postanowienia, zwolnienie od opłaty sądowej od niniejszego zażalenia oraz ustanowienie pełnomocnika prawnego z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie zbadał wnikliwie stanu formalno-prawnego i materialnego, stwierdzając w uzasadnieniu, że "decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania", skoro Burmistrz Środy Wlkp. w oparciu o tą decyzję, ostateczną w administracyjnym toku postępowania, wydał decyzję o warunkach zabudowy turbin wiatrowych, zaś Starosta Średzki wydał pozwolenie na budowę tych samych turbin wiatrowych na terenie Gminy Środa Wlkp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że o możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie decyduje zasadniczo rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Niewątpliwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia tworzy uprawnienie inwestora do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie stanowi jeden z warunków uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie można więc co do zasady wykluczyć sytuacji, w której mogą zaistnieć przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w niniejszej sprawie wskazywana we wniosku sama możliwość wystąpienia przez inwestora do właściwego organu o pozwolenie na budowę nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zależy od wystąpienia potencjalnego zagrożenia powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że wnioskodawca obowiązany jest wskazać takie konkretne okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. Nie jest wobec tego wystarczające powołanie się na to, że przedmiotowa decyzja ma określone znaczenie prawne w toku postępowania inwestycyjnego. Tymczasem istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony, co mogło prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Skutkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest pojawienie się uprawnienia inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak samo pojawienie się takiego uprawnienia dla inwestora nie powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla innych podmiotów. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji, a tym samym nie powoduje zaistnienia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji środowiskowej pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. W rezultacie wskazywana we wniosku obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego w tym wypadku na budowie farmy wiatrowej, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, należało uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.