I OSK 656/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 573/16 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność [...] S.A. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 i w tym zakresie oddala skargę, 2. Zasądza od G. S. na rzecz [...] SA z siedzibą w W. kwotę 580 zł. (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 573/16 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2016 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi) oraz oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny (punkt trzeci). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2016 roku G. S. zwrócił się do [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii umów dzierżawy lub najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe zawartych przez nią oraz jej poprzednika prawnego [...] S.A. z osobami fizycznymi i prawnymi przed ustawowym wprowadzeniem do obiegu prawnego instytucji służebności przesyłu, tj. z lat 2005 - 2008, z obszaru miasta W. i powiatu [...]. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. G. S. wystąpił ze skargą na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w zakresie rozpoznania powyższego wniosku. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż pismem z dnia 11 lipca 2016 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. W piśmie podano, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, wobec czego wniosek nie może być załatwiony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wyjaśniono, że spółka jest podmiotem niepublicznym - prywatnym. Podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej jako podmiot zobowiązany jedynie w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne dotyczące dostarczania powszechnej usługi telekomunikacyjnej. Żądane dokumenty nie dotyczą świadczenia tej usługi i co najważniejsze nie są dokumentami urzędowymi w rozumienie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wszelkie umowy jakie zawiera spółka, a także jej poprzednik prawny, są aktami cywilnoprawnymi i wewnętrznymi z zakresu działalności gospodarczej tego podmiotu. Ich zawarcie nie jest też związane z wydatkowaniem jakichkolwiek środków publicznych i nie odbywa się przy udziale, wsparciu lub innym zaangażowaniu podmiotów publicznych. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka, będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba zdaniem Sądu, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd uznał zatem, że w rozpoznanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu spełniony został również zakres przedmiotowy określony w u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy. Powołując się m. in. na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nim bezpośrednio poprzez ich wytworzenie, bądź też przez niego niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Sąd podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Zaznaczył też, że trzeba mieć na względzie także fakt, iż zobowiązana spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczy o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 3 lipca 2016 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Oceniając kwestię charakteru bezczynności spółki oraz potrzeby wymierzenia grzywny, Sąd wziął pod uwagę w szczególności fakt, że zachowanie spółki nie miało cech lekceważącego traktowania skarżącego, lecz było wynikiem błędnego przeświadczenia, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, a spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ich nienależytą wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że treść dokumentu prywatnego, tj. umowy regulującej zasady dzierżawy bądź najmu gruntu pod urządzenia przesyłowe zawartej z osobami fizycznymi lub prawnymi, jak i sama umowa, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w żądanym zakresie i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku podmiotów innych aniżeli władze publiczne do kwestii obowiązku udostępnienia informacji publicznej należy podchodzić ze szczególną rozwagą i ostrożnością, w szczególności należy ocenić, czy dany zakres informacji odnosi się do publicznej sfery ich działalności, którą w przypadku skarżącej kasacyjnie spółki jest świadczenie powszechnej usługi telekomunikacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto rozważań w tym zakresie, Sąd I instancji błędnie założył bowiem, że informację publiczną stanowi każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne lub przez ten podmiot wytworzona, niezależnie od jej rzeczywistego charakteru. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można powoływać się na związek żądanych przez skarżącego danych z wykonywaniem przez spółkę zadań publicznych - zawarcie umowy najmu lub dzierżawy gruntu nie ma bowiem żadnego związku ze świadczeniem przez spółkę powszechnej usługi telekomunikacyjnej. Żądana informacja jest umową cywilnoprawną, którą traktować należy wyłącznie w kategoriach dokumentu wewnętrznego z zakresu działalności gospodarczej podmiotu telekomunikacyjnego. W związku z zawarciem tej umowy nie doszło do wydatkowania środków publicznych, co więcej jej wykonanie nie odbywa się przy udziale, wsparciu, czy też zaangażowaniu innych podmiotów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Ocena jedynego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej zależy od odpowiedzi na pytanie, czy żądane we wniosku kserokopie umów dzierżawy najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe zawarte przez Spółkę [...] oraz jej poprzednika prawnego [...] SA z osobami fizycznymi i prawnymi stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 u.d.i.p., jak wynika z użycia zwrotu "w szczególności", wymienia tylko przykładowe kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić ograniczeń wobec zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Następnie należy zauważyć, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p. Na gruncie powołanej ustawy, skarżąca spółka jest traktowana jako podmiot specyficzny tj. jako podmiot wykonujący zadania publiczne w odróżnieniu od władz publicznych. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Takim zadaniem publicznym, które wykonuje skarżąca spółka jest świadczenie powszechnych usług telekomunikacyjnych. Regulacja zawarta w art. 4 u.d.i.p. w zestawieniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem spółki wykonującej zadania publiczne (która dodatkowo nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem istotą niniejszej sprawy jest to, że w przypadku podmiotów, które objęte są przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z racji wykonywania zadań publicznych, pojęcie informacji publicznej można odnieść wyłącznie do tych danych, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP owej sfery publicznej ich działalności a więc wykonywania zadań publicznych. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który to niejako automatycznie przyjął, że w zasadzie każda informacja w jakikolwiek sposób dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne tj. wytworzona przez taki podmiot i znajdująca się w jego posiadaniu, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nietrafnie powołał się na orzecznictwo dotyczące obowiązku udostępniania informacji publicznej w postaci dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z dokumentami urzędowymi wskazanymi wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ nawet wnioskodawca nie wiąże żądanych umów z procesem inwestycyjnym. W niniejszej sprawie należało zatem zbadać czy żądane informacje są związane ze świadczeniem przez skarżącą spółkę powszechnych usług telekomunikacyjnych. Przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania informacji za publiczną w rozumieniu u.d.i.p. konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej tej spółki. Takiej bezpośredniości pomiędzy działalnością publiczną spółki a zawieraniem umów dzierżawy lub najmu gruntów pod urządzenia przesyłowe z osobami trzecimi, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób się dopatrzyć. Żądane informacje to umowy cywilnoprawne, które należy traktować w kategoriach dokumentów prywatnych z zakresu działalności gospodarczej spółki telekomunikacyjnej. W związku z zawarciem tych umów nie dochodzi do wydatkowania środków publicznych i nie odbywa się to przy udziale, wsparciu czy też zaangażowaniu innych podmiotów publicznych, zatem nie podlega kontroli społecznej. Zauważyć też należy, że wskazana okoliczność dotycząca niewydatkowania środków publicznych ma szczególnie istotne znaczenie, bowiem aktualne orzecznictwo przyjmujące obowiązek udostępnienia dokumentów prywatnych w postaci umów cywilnoprawnych obejmuje te stany faktyczne, w których wykonanie przedmiotowych umów wiązało się z wydatkowaniem środków publicznych. Jednocześnie wydatkowanie środków publicznych jest wskazywane jako podstawowy argument przemawiający za nadaniem umowie cywilnoprawnej charakteru informacji publicznej. Zatem brak wydatkowania tych środków także wyklucza tego rodzaju kwalifikację. Takie umowy uznać zatem należy za dane handlowe dotyczące prywatnych podmiotów trzecich, co do których nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tak należy też zakwalifikować umowy będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji w niniejszej sprawie. Żądane umowy dzierżawy lub najmu nie zawierają danych publicznych, a wyłącznie dane prywatne dotyczące między innymi oznaczenia stron, przedmiotu dzierżawy lub najmu oraz stawek dzierżawy lub najmu. Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej od spółki telekomunikacyjnej powinien być związany bezpośrednio z jej działalnością publiczną a dane zawarte w żądanych umowach pozostają poza sferą publiczną, to należy uznać, że wniosek G. S. wykroczył poza te granice. Informacje zawarte w żądanych umowach nie stykają się bezpośrednio z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb ludności. Także wydatki poniesione przez spółkę ze względu na wykonanie tych umów nie stanowią informacji publicznej lecz należą do danych o sprawach majątkowych Spółki niezwiązanych bezpośrednio ze sferą publicznej działalności spółki. Ponieważ Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym i nie dominują w niej udziałowcy o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p., dlatego dane te nie stanowią informacji o majątku publicznym, a w konsekwencji i w tym zakresie nie są informacją publiczną. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że żądane we wniosku informacje nie dotyczą sprawy publicznej lecz gospodarczych interesów Spółki. Zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie spółka, która udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z dnia 3 lipca 2016 r. pismem z dnia 11 lipca 2016 r., podając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu tegoż wniosku. Nie była bowiem zobowiązana do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym oraz punkcie drugim ponieważ zawarte w nim rozstrzygnięcie jest ściśle związane i uzależnione od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął też, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i rozpoznał skargę. Jak już wyżej stwierdzono skarżąca kasacyjnie spółka nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., co skutkowało koniecznością oddalenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącego w pierwszej instancji koszty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki.