II OSK 184/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1044/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewydania decyzji w terminie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1044/16, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 26.500 zł z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 27 kwietnia 2011 r., a decyzja wydana [...] września 2011 r. Postępowanie trwało więc 133 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 53 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Starostę O., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. oraz Zarząd Dróg Powiatowych w O., tj. okres od 20 lipca 2011 r. do 3 sierpnia 2011 r. Ustalono w tym zakresie, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienie nadano w urzędzie pocztowym 19 lipca 2011 r. oraz że zostały odebrane przez adresatów w dniu 20 lipca 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w O. decyzję uzgodnił pismem z 27 lipca 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 1 sierpnia 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. decyzję uzgodnił postanowieniem z [...] lipca 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 2 sierpnia 2011 r. W stosunku do Starosty O. przyjęto, że uzgodnienie nastąpiło w trybie tak zwanej "milczącej zgody" w dniu 3 sierpnia 2011 r. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek z 3 sierpnia 2011 r., którym zmodyfikowany został pierwotny wniosek w zakresie przebiegu inwestycji, nie stanowi nowego wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji, że organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym ustaleniu, że postępowanie lokalizacyjne trwało 133 dni. W ocenie skarżącego, termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, tj. od dnia 4 sierpnia 2011 r., co oznacza, zdaniem skarżącego, że decyzja lokalizacyjna została wydana w terminie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zmiana wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie miała wpływu na ustalenie początku terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, dokonana pismem z 3 sierpnia 2011 r. modyfikacja wniosku, polegająca na zmianie przebiegu inwestycji, nie spowodowała bowiem wszczęcia nowego postępowania w sprawie. W szczególności, zmiana wniosku nie spowodowała ponownego dokonania uzgodnień projektu decyzji, czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W związku z dokonaną przez inwestora modyfikacją wniosku, organ nie ponawiał żadnych czynności procesowych. Nadto, do Wójta Gminy O. nie wpłynęło podanie inwestora zawierające oświadczenie o wycofaniu wniosku z 27 kwietnia 2011 r. Z treści decyzji Wójta Gminy O. z [...] września 2011 r. wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 27 kwietnia 2011 r., zmienionego w dniu 3 sierpnia 2011 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wadliwym ich zastosowaniu w sytuacji wydania decyzji lokalizacyjnej w ustawowym terminie 65 dni. Zarzucono także naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej ocenie tego, że 3 sierpnia 2011 r. zmodyfikowano wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ocena ta powinna polegać na uznaniu, że termin załatwienia sprawy rozpoczął bieg na nowo od dnia zmodyfikowania wniosku. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonana pismem z 3 sierpnia 2011 r. powinna powodować przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy i rozpoczęcie jego biegu na nowo. Przepis art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), nie daje podstaw do takiej wykładni. Nie można się też zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która sprowadza się do tezy, że zmiana wniosku stanowi w istocie cofnięcie pierwotnego wniosku i tym samym niejako zakończenie postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem i wszczęcie nowego postępowania. Jest to konstrukcja, która nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w okolicznościach sprawy, które polegają na tym, że zmiana wniosku ograniczyła się do tego, że zamiast realizowania inwestycji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] inwestor zdecydował się na jej wykonanie jedynie na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Istnieją natomiast podstawy, aby przyjąć, że zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli bowiem zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. W ocenie NSA, konieczne jest przy tym także dokonanie oceny tych dodatkowych czynności pod kątem ich celowości. Mając to na uwadze wskazać należy, że zmiana wniosku nie spowodowała konieczności podjęcia przez organ dodatkowych czynności, w tym np. ponownego zawiadomienia stron o przebiegu projektowanej inwestycji, czy ponownego wystąpienia o uzgodnienie inwestycji z właściwymi organami. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów strony zostały zawiadomione w trybie art. 10 k.p.a. dopiero pismem z 3 sierpnia 2011 r., a więc pochodzącym z daty pisma inwestora o ograniczeniu inwestycji do kilku działek objętych wnioskiem z 27 kwietnia 2011 r. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.