II OSK 553/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1908/16 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1908/16, oddalił skargę Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 2 i 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymierzył Burmistrzowi [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji ustalił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 7 lipca 2011 r., a decyzja wydana [...] stycznia 2012 r. Postępowanie trwało więc 195 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 79 dni. Ustalając okres zwłoki organ administracji uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 28 dni związane z dwukrotnym uzupełnianiem wniosku (15 dni w związku z wykonaniem pierwszego wezwania z 15 lipca 2011 r. i 13 dni związane z wykonaniem drugiego wezwania z 9 listopada 2011 r.), 22 dni przeznaczone na uzgodnienia projektu decyzji oraz dodatkowy 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 k.p.a. Odnośnie do czynności wynikających z uzupełnienia braków formalnych wniosku organ ustalił co następuje. Burmistrz [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, pismem z 15 lipca 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismo zostało nadane 26 lipca 2011 r., a odebrane przez inwestora w dniu 28 lipca 2011 r. Inwestor 10 sierpnia 2011 r. uzupełnił braki formalne wniosku. Oznacza to, że okres od 27 lipca 2011 r. do 10 sierpnia 2011 r., tj. 15 dni, podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Następnie pismem z 9 listopada 2011 r. Burmistrz [...] ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, tym razem o aktualny adres uczestnika postępowania. Pismo zostało nadane 10 listopada 2011 r. W dniu 14 listopada 2011 r. inwestor odebrał powyższe wezwanie organu, natomiast pismem z 22 listopada 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...]: 23 listopada 2011 r.) przesłał aktualny adres uczestnika postępowania. Tym samym, w ocenie organu, odliczeniu od ustawowego okresu na wydanie decyzji, podlega 13 dni, powstałe z winy strony. Odnośnie do opóźnień wynikających z konieczności uzgodnienia decyzji Wojewoda ustalił następujące okoliczności. Pismami z 7 grudnia 2011 r. Burmistrz [...] wystąpił o uzgodnienie decyzji przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...], Starostę [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Pisma te zostały nadane w urzędzie pocztowym 12 grudnia 2011 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Starostę Powiatowego w [...], zaś odebrane przez Starostę w dniu 12 grudnia 2011 r., zaś przez pozostałych adresatów 13 grudnia 2011 r. Starosta [...] dokonał uzgodnienia postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., które doręczono organowi załatwiającemu sprawę 13 stycznia 2012 r., jednakże Wojewoda uznał, że z uwagi na przekroczenie terminu na dokonanie uzgodnienia, w sprawie doszło do tzw. "milczącej zgody" z dniem 27 grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z 28 grudnia 2011 r. poinformował, iż nie zajmie stanowiska w sprawie i w związku z tym Wojewoda uznał, że doszło do dorozumianego uzgodnienia 3 stycznia 2012 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] pismem z 23 grudnia 2011 r. poinformował, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z tym organem. Uwzględniając wskazane okoliczności Wojewoda uznał, że nie podlegają wliczeniu do terminu załatwienia sprawy 22 dni od 13 grudnia 2011 r. do 3 stycznia 2012 r. Nadto uznano, że termin 65 dni na załatwienie sprawy został przedłużony o jeden dzień w związku z tym, że jego ostatni dzień przypadał w niedzielę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2016 r., na skutek zażalenia Burmistrza [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Minister wskazał, że mając na uwadze błąd organu pierwszej instancji w zakresie ustalania okresów niepodlegających wliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że odliczeniu podlega okres związany z ponownym uzupełnieniem wniosku przez inwestora, termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez skarżącego o 92 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 46.000 zł, a nie - jak to uczynił organ pierwszej instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 39.500 zł za 79 dni zwłoki. Minister podkreślił jednakże, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Ministra, taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pozostałym zakresie Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze skarżący twierdził, że nie przekroczył ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego od okresu, w którym załatwiono sprawę (195 dni), poza czasem odliczonym przez organy administracji obu instancji, należało odliczyć 34 dni od złożenia wniosku do jego uzupełnienia, 101 dni, w czasie których zawiadamiano na piśmie o wszczęciu postępowania strony tego postępowania, które muszą być zawiadomione pisemnie, w tym także wezwano wnioskodawcę o podanie aktualnego adresu jednej ze stron, której adres okazał się nieaktualny oraz 7 dni, w których dopuszczalne jest złożenie zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącego zaakceptował stanowisko organu odwoławczego. Ponadto uznał, że skarżący nie ma racji twierdząc, że do ustawowego terminu na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się okresu, w którym organ oczekuje na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, - art. 51 ust. 2c w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 39 i art. 49 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu "terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu a nie podlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", - art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia słusznego interesu indywidualnego stron i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, - art. 140 k.c. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem podstawowych praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, jakim jest konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości, - art. 134 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, co doprowadziło do tego, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazanych wcześniej naruszeń prawa. Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim poddano analizie pojęcie "zwłoki", odwołując się do wyroku NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1673/08. Ponadto przedstawiono argumentację zbieżną z wywodami skargi w zakresie konieczności odliczenia od okresu przeznaczonego na załatwienie sprawy dotyczącej wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czasu koniecznego na pisemne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, o wszczęciu postępowania, czyli w tej sprawie 101 dni. Ponowiono też argumentację dotyczącą odliczenia od okresu załatwienia sprawy czasu przeznaczonego na wniesienie zażalenia na postanowienia organów współdziałających w wydaniu decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i wydania "orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.". Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawy kasacyjne oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane jasno. Odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do uzasadnienia wyroku NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1673/08, polegające na zacytowaniu go niemalże w całości, nie jest trafne. Powołany wyrok został wydany w sprawie, w której wystąpiło jedynie zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w razie złożenia podania dotkniętego brakiem formalnym należy przyjmować, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w chwili doręczenia organowi tego podania, czy dopiero w chwili uzupełnienia braku formalnego podania. Jeżeli skarżący kasacyjnie wskazany wyrok powołał na uzasadnienie swojego stanowiska, że w takim przypadku należy przyjąć, iż do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi dopiero wtedy, gdy zostaną usunięte braki formalne podania, to NSA rozpoznający sprawę takiego poglądu nie podziela. Jest on bowiem sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), w którym stanowi się, że termin 65 dni na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna bieg w dniu złożenia wniosku. W przepisie tym nie zawarto zastrzeżenia, z którego by wynikało, że chodzi o złożenie wniosku, który nie jest dotknięty żadnymi brakami formalnymi. Ponadto, inna niż literalna wykładnia wskazanego przepisu była by sprzeczna z celem instytucji kary z tytułu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie. Mianowicie zaaprobowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do tego, że złożenie wniosku dotkniętego brakami formalnymi zwalniałoby organ administracji z sankcji za jakąkolwiek bezczynność w rozpoznaniu takiego wniosku, w tym także polegającą na tym, że organ administracji nie podjął nawet tych czynności, które miałyby na celu usunięcie braków formalnych wniosku. W związku z tym w ocenie NSA właściwa wykładnia powołanego przepisu powinna polegać na tym, że wszczęcie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje także wtedy, gdy zostanie złożony wniosek dotknięty brakami formalnymi, zaś odliczeniu od terminu załatwienia sprawy podlegają okresy przeznaczone na uzupełnienie braków takiego wniosku, jako okresy opóźnień zawinione przez stronę, oczywiście pod warunkiem, że brak formalny jest rzeczywisty. W związku z tym wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie od terminu załatwienia sprawy zostały odliczone okresy przeznaczone na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Co prawda organ odwoławczy nie podzielił w pełni stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż uznał, że z uwagi na art. 139 k.p.a. nie może z tego powodu orzec na niekorzyść skarżącego kasacyjnie. W tych okolicznościach nie jest też konieczne rozstrzyganie przez NSA o tym, czy stanowisko Ministra odnośnie do niezasadności odliczenia drugiego okresu na usunięcie braku formalnego wniosku było zgodne z prawem, gdyż nawet, gdyby przyjąć, że Minister nie ma racji, to wynikające z tego naruszenie prawa materialnego nie ma wpływu na wynik sprawy. Kolejną kwestią dającą się odczytać ze skargi kasacyjnej jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, według którego z uwagi na treść art. 51 ust. 1 zdaniem drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc obowiązek organu administracji zawiadomienia na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, o wszczęciu postępowania, cały okres przeznaczony na wykonanie tych czynności powinien być odliczony od terminu załatwienia sprawy. Otóż taki pogląd nie znajduje oparcia w treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przepisie, w którym określono terminy, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oczywiście, mając na uwadze wskazany obowiązek organu administracji, nie można wykluczyć, że w konkretnym przypadku przedłużenie czasu postępowania spowodowane koniecznością ustalenia właściwego adresu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, będzie można uznać za okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu. Brak jednak podstaw do przyjęcia, jak proponuje się to w skardze kasacyjnej, aby odliczeniu podlegał okres od wysłania zawiadomień o wszczęciu postępowania do dnia, w którym skutecznie doręczono ostatnie zawiadomienie. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie można było doręczyć zawiadomienia o wszczęciu postępowania R. A. O tym, że wyprowadził się on z miejsca zamieszkania wskazanego w ewidencji gruntów skarżący kasacyjnie powziął informację 5 października 2011 r. i dopiero w dniu 9 listopada 2011 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku przez podanie aktualnego adresu tej osoby. Już to pokazuje, że to jak szybko organ administracji podejmie odpowiednie działania w celu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania zależy od organu administracji, a nie od przyczyn od niego niezależnych. Dodać także należy, że - jak już powiedziano - czas przeznaczony na uzupełnienie wniosku o aktualny adres zamieszkania R. A., został odliczony od terminu załatwienia sprawy. W końcu ze skargi kasacyjnej wynika jeszcze kwestia odliczenia od terminu załatwienia sprawy czasu przeznaczonego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu współdziałającego w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie należy stwierdzić, że do terminu załatwienia sprawy nie jest wliczany czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje bowiem z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż – jak wynika z akt sprawy – zażalenie nie zostało wniesione. Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi. W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. było dla inwestora pozytywne i zażalenie na nie nie zostało wniesione. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając wskazane okoliczności uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Z tych względów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.