II OZ 1316/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Milówka na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Milówka na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/16, po rozpoznaniu wniosku Gminy Milówka o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Gminy Milówka od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...] obręb [...] L., gmina M. w km [...] linii kolejowej nr [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd przywołując przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: jako P.p.s.a.) dokonał analizy sformułowania użytego w ww. przepisie tj.: "w granicach tej samej sprawy". Sąd zauważył, że zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 P.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Dalej Sąd wskazał, że wnioskodawca we wniosku o wstrzymanie powinien wykazać konkretne okoliczności świadczące, że możliwe jest zaistnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest zadaniem Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji. Zaskarżona decyzja ma nakładać na stronę nowe prawa lub obowiązki, które podlegają wykonaniu. Sąd zauważył, że przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie konieczne jest rozważenie, czy decyzja, której dotyczy, nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga, tj. czy możliwe jest doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w takim akcie. Nie każda decyzja, w związku z tym, nadaje się do wykonania. O przyznaniu stronie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi w jej wyniku ochrona przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze przedmiot decyzji, której wstrzymania domaga się skarżąca (decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze ze względu na to, że Gmina Milówka nie posiada przymiotu strony postępowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) Sąd wskazał, że z treści wniosku wynika, że strona skarżąca wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej (z dnia [...] maja 2016 r.), natomiast argumenty zawarte w uzasadnieniu tego wniosku dotyczą decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Dalej Sąd zauważył, że kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co powoduje, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Sąd stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie podlega wykonaniu i nie można wstrzymać jej wykonania. Decyzja tego rodzaju nie może wywołać skutków wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. ponieważ nie uprawnia do realizacji inwestycji. Decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego odwołaniem od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma wyłącznie charakter formalny, stanowiąc o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania odwoławczego. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Podniosła, że naruszony został art. 63 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie podlega wykonaniu i nie można wstrzymać jej wykonania. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała poprawność stanowiska sądu odnośnie uznania, że wystąpił brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym pomiędzy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze a decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Nie zgodziła się też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i nie można wstrzymać jej wykonania. Skarżąca stwierdziła, że błędne jest stanowisko Sądu albowiem wówczas w sprawach jak niniejsza strona skarżąca nie mogłaby uzyskać ochrony tymczasowej. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje ten skutek, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie będzie mogła zostać wykonana, co oznacza brak możliwości nadania klauzuli prawomocności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżąca upatruje we wstrzymaniu zaskarżonej decyzji możliwości wstrzymania procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżąca stwierdziła, że gdyby GINB uznał Gminę za stronę ale nie podzieliłby argumentów zawartych w odwołaniu, to niewątpliwie istniałaby tożsamość spraw w znaczeniu materialnym i decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. mogłaby być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku powinien przywołać okoliczności, które doprowadzą Sąd do stwierdzenia, że w wyniku wykonania zaskarżonego aktu w sytuacji wnioskodawcy może wystąpić znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. W pojęciu "znacznej szkody" chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki faktyczne i prawne wykonanego aktu, których wystąpienie spowoduje istotne zmiany w sytuacji wnioskującego lub innych podmiotów i które nie będą mogły być odwrócone lub odwrócenie ich możliwe będzie jedynie przy użyciu stosunkowo dużych sił i środków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Instytucja ochrony tymczasowej ma doprowadzić do wstrzymania skutków wykonania zaskarżonej decyzji wobec wnioskującego. Zatem decyzja ta musi powodować, że w wyniku jej wykonania powstaną określone skutki natury prawnej lub faktycznej, z powodu wystąpienia których sytuacja wnioskodawcy ulegnie zmianie i stan ten można będzie zakwalifikować jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zatem by można było wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji musi ona nadawać się do wykonania tj. nakazywać bądź zakazywać adresatowi określonego zachowania (działanie czy zaniechanie), określać jego uprawnienie albo obowiązek. W niniejszej sprawie wnioskowano o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Gminy Milówka od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...] obręb [...] L., gmina M. w km [...] linii kolejowej nr [...], z uwagi na odmówienie Gminie Milówka przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie rodzi po stronie skarżącej jakiegokolwiek obowiązku zachowania. Nie wymaga żadnej czynności strony skarżącej ani nie nakłada na nią żadnego obowiązku. Wyłącznie procesowy charakter tej decyzji (nie rozstrzyga o istocie sprawy) powoduje, że strona nie jest zobowiązana do podejmowania jakichkolwiek czynności w celu jej wykonania. Tym samym nie wywołuje też powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, których zaistnienie statuuje możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Efektem wydania takiej decyzji jest zakończenie postępowania administracyjnego wobec ustalenia, że prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe np. z uwagi na to, że podmiot wnoszący odwołanie nie wykazał interesu prawnego w sprawie - jak w niniejszej sprawie. Odnośnie do możliwości wstrzymania wykonania aktów lub czynności tylko w granicach sprawy stwierdzić należy, że warunek tożsamości materialnej spraw zostanie dotrzymany jeśli sprawy dotyczyły tego samego podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać by sprawa o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zakończona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], oparta na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w której oceniano zachowanie przez inwestora określonych prawem zasad legalnego prowadzenia budowy, była tożsama z decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. W tej drugiej decyzji organy w ogóle nie podejmowały się oceny dochowania przepisów prawa budowlanego i innych regulacji mających zastosowanie w procesie budowlanym. Przedmiotem oceny organu było jedynie to, czy Gmina Milówka wykazała interes prawny uzasadniający nadanie jej przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. jest odmienny. Wobec tego skarżąca, jak wynika z treści wniosku o wstrzymanie, domagając się w istocie zapobieżenia skutkom jakie wywoła realizacja inwestycji w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nie osiągnie tego wnioskując o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB z [...] maja 2016 r. traktującej jedynie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Chcąc uczynić zadość żądaniu skarżącej wstrzymania realizacji budowy obiektu radiokomunikacyjnego wskazanego w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. należałoby wstrzymać tę decyzję. Dokonanie tego poprzez żądanie wstrzymania wykonania decyzji GINB z [...] maja 2016 r. jest niemożliwe bowiem prowadziłoby do wyjścia poza granice sprawy, o których mowa w art. 61 § 3 in fine P.p.s.a. To dowodzi tego, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie żądanym przez skarżącą z uwagi na ww. przepis było niemożliwe i zasługiwało na odmowę. W tym stanie rzeczy twierdzenia skarżącej zawarte w zażaleniu kwestionujące stanowisko Sądu I instancji należało uznać za pozbawione podstaw. Błędny jest w szczególności pogląd, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego doprowadzi do niemożliwości nadania decyzji Wojewody Śląskiego przymiotu ostateczności. Skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z istoty swej nie podlega wykonaniu, to niemożliwe jest jej wstrzymanie. Na uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji Wojewody Śląskiego nie ma wpływu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a jedynie rozpatrzenie skargi od tej decyzji. Tylko wyczerpanie toku instancji czy to w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym powoduje uzyskanie przez decyzję waloru prawomocności. Należy zauważyć, że zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze. Analizowanie czy istniałaby tożsamość granic sprawy przy innym rozstrzygnięciu organu (uwzględnieniu odwołania) jest bezcelowe. Przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie Sąd I instancji oceniał możliwość wstrzymania kiedy wstrzymana ma być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego i doszedł do wniosku, że nie podlega ona wstrzymaniu. W innym stanie faktycznym i prawnym sprawy mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie co nie świadczy o wadliwości kontrolowanego postanowienia. W ocenie NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która nie podlega wykonaniu. Słusznie uznano też, że wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. wychodziło by poza granice sprawy określone przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 orzekł jak w sentencji