IV SAB/Gl 103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. K.S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "[...]". Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej "u.d.i.p."), odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym wniosek. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie służyłoby realizacji interesu prywatnego a nie publicznego. Jednocześnie jej wytworzenie wymagałoby powierzenia grupie pracowników czynności polegających na dokonaniu oceny dokumentów źródłowych, ich selekcji i przegraniu na dostarczony nośnik, co świadczy o konieczności jej przetworzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zwróciło uwagę na niekonsekwentne stanowisko Prezydenta Miasta K., który nadając wnioskowanej informacji charakter informacji przetworzonej poinformował, że po otrzymaniu informacji dotyczącej spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego niezwłocznie ją przekaże. Zdaniem Kolegium, jeżeli rzeczywiście udzielenie informacji wymaga znacznej pracy, to nie jest możliwe jej niezwłoczne udostępnienie. Dodatkowo, hipotetyczne powoływanie się na potencjalną możliwość istnienia we wnioskowanie informacji danych, których udostępnienie podlega ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego powodu do odmowy jej udostępnienia. Gdyby tak było organ I instancji powinien wskazać jakie tajemnice podlegają ochronie, a także wskazać podmioty, których dobro jest chronione. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), bowiem wykonawca robót wdrożył politykę ochrony informacji poufnych, nadto zawiera umowy o poufności z pracownikami, którzy posiadają indywidualne hasła do komputerów, zainstalował ochronę zewnętrzną obiektów wraz z monitoringiem, a także prowadzi księgę gości i wydaje przepustki. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podzieliło stanowisko skarżącej, że powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy i podwykonawców organ I instancji nie wykazał, czy wskazane przez przedsiębiorców informacje w rzeczywistości stanowią tajemnicę, której ujawnienie narazi ich interes w istotny sposób. Co prawda, organ dysponował stanowiskiem przedsiębiorców, ale ogólnikowe powołanie się na tajemnice przedsiębiorcy czy prawa autorskie nie powinno było być wystarczające do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa co do wykonania prac budowlano-montażowych, na podstawie umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, przy spełnieniu ściśle określonych ustawowo wymogów. Tym samym organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącej zobowiązany był - po uprzednim przeprowadzeniu samodzielnego badania i dojściu do przekonania, że twierdzenia podmiotów gospodarczych są zasadne - wskazać w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jakie konkretnie wartości gospodarcze podlegają ochronie w oparciu o przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz u.d.i.p. W opinii Kolegium, organ pierwszej instancji nie tylko nie wskazał wartości gospodarczych, ale również nie ustalił jakie działania podjęli przedsiębiorcy, zmierzając do zachowania w poufności takich informacji, przez wszystkie osoby i podmioty mające dostęp do tej informacji (np. inwestora, któremu w ostateczności podlega przekazaniu dokumentacja budowlana i powykonawcza). Ponownie zatem ustalenia wymaga ie tylko jakie są obecnie (po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podejmowane działania mające za zadanie zachowanie w poufności określonych informacji, ale również jakie działania podjęto w przeszłości, gdy wykonawca przekazał cały pakiet dokumentów powykonawczych, bowiem nie cała dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku potwierdzenia takiej hipotezy, zalecono by organ I instancji przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej rozważył ewentualne udostępnienie żądanej informacji przynajmniej w tej jej części, która nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy. Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał na rzecz skarżącej trzecią z kolei decyzję odmowną, powołując na art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i podnosząc, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców i podwykonawców, dlatego nie podlega ujawnieniu W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu ponownie zaprezentowano stanowisko, iż nie cała przekazana Prezydentowi Miasta K. dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze, jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. Potwierdził to sam Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K., który to w piśmie z dnia 10 grudnia 2015r. adresowanym do Kolegium wskazał, że: "część dokumentacji, o którą wnioskowała odwołująca podlegała już udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej". W takim przypadku, gdy część dokumentacji powykonawczej została zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP), a skarżąca wystąpiła o udostępnienie całej dokumentacji powykonawczej, pierwszoplanowym zadaniem organu I instancji (jeżeli się nosił z zamiarem odmowy udostępnienia części dokumentacji powykonawczej, nie ujawnionej w BIP) było wskazanie wnioskodawczyni strony BIP jako źródła dostępu do części z żądanej informacji. Natomiast organ pominął fakt ujawnienia części dokumentacji powykonawczej w BIP i decyzją odmówił udostępnienia całej żądanej informacji publicznej. Co prawda uzyskał od podwykonawców konsorcjum stanowiska co do potrzeby ochrony w przedmiotowym postępowaniu, jednak mimo odpowiedzi i wykazywania przez nich powiązania dokumentacji powykonawczej z tajemnicami ich przedsiębiorstw, zdaniem Kolegium nie wystarczające jest powołanie się na stanowiska określonych, konkretnych przedsiębiorców. W takiej sprawie wymagane było samodzielne zbadanie przez dysponenta informacji publicznej, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy w rzeczywistości część dokumentacji powykonawczej zostało ujawnione w BIP, zadaniem organu było szczególnie krytyczne podejście do oświadczeń przedsiębiorców i ich zweryfikowanie w taki sposób, aby wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można byłoby uznać, że zrealizowano podstawowe zasady postępowania wskazane w art. 7 i 8 K.p.a. Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał czwartą decyzję odmowną i dokonał analizy przekazanej przez wykonawcę dokumentacji powykonawczej, w skład której wchodziła dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. W wyniku jej oceny stwierdził, że dokumentacja powykonawcza składa się z dokumentacji projektowej (tzw. dokumentacja pierwotna) oraz dokumentacji, która została wytworzona podczas procesu budowlanego z naniesionymi zmianami podczas budowy, a także wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierająca informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu, a także dzienniki budowy (zwana dalej dokumentacją wtórną). Wskazano skarżącej miejsce na stronie BIP, gdzie znajduje się dokumentacja projektowa "pierwotna", tj. bez naniesionych zmian w trakcie budowy, co spowodowało, że uzyskała dokumentację projektową (projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiary robót, Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Instalacje Niskoprądowe). Nie udostępniono natomiast dokumentacji, która powstała podczas całego procesu budowlanego (zmiany powstałe podczas budowy) oraz dokumentacji wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierającej informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu a także dzienniki budowy (dokumentacja "wtórna"). Organ I instancji wskazał, że Generalny Wykonawca robót budowlanych, który dokończył budowę obiektu sprecyzował dotychczas złożone oświadczenia uznając, że brak zgody na udostępnienie podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy dokumentacji powykonawczej dotyczy części, która dotyczy tzw. dokumentacji "wtórnej". Organ odniósł się do treści art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz definicji przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz.584 z późn. zm.) wyjaśniając, że jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Dokonał także wykładni terminu "tajemnica przedsiębiorcy", poszukując jej na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także art. 39 ust.2 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz.U z 1996 r., nr 32, poz.143). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zgodnie z art. 39 ust. 2 w/w Porozumienia (...) tajemnica przedsiębiorstwa to informacje poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zespole ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które normalnie zajmują się tym rodzajem informacji. Mają wartość handlową dlatego, że są poufne i poddane zostały przez osobę, pod której legalną kontrolą pozostają, rozsądnym w danych okolicznościach działaniom dla utrzymania ich poufności. Na podstawie obu wymienionych definicji chodzi o informacje związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, mające wartość gospodarczą, objęte tajemnicą przez przedsiębiorcę i nieujawnione do wiadomości publicznej. O uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje przedsiębiorca, ponieważ winna ona służyć ochronie jego ważnych interesów, w sytuacji, gdy nie są one chronione, a związane są z wartością gospodarczą i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego (orzeczenia z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 59, z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67 z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV CKN 211/01 Lex nr 585877 ), zgodnie z którym informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Tajemnica przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanie danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy. Tajemnicę przedsiębiorstwa należy przy tym odróżnić od specjalistycznej wiedzy, chociaż granica pomiędzy taką wiedzą dostępną określonemu kręgowi osób, a tajemnicą jest nieostra. Istotna jest więc tutaj wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" objęta jest ochroną prawną przez przepisy u.d.i.p., która ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy", czyli chroni prawo tego podmiotu, który dysponuje informacją, a która ma znaczenie dla prowadzenia określonego przedsięwzięcia gospodarczego i pragnie zachować ją w poufności wyłączając z ochrony tego przedsiębiorcę, który rezygnuje z przysługującego mu prawa oraz informację o osobach pełniących funkcje publiczne. Zatem, aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. zafunkcjonowała, zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości. Odnosząc się do poszczególnych stanowisk wyrażonych przez podwykonawców wskazał, że konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności, tak dla całości rozwiązania technicznego, jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii. Każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części. Wyjaśniono również, że także Urząd Miasta K. wdrożył ochronę tajemnicy zawartej w zdeponowanej dokumentacji powykonawczej poprzez reglamentację dostępu do zawartej w tych dokumentach informacji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, tj. od przygotowania dokumentacji projektowej, poprzez realizację i odbiór aż do chwili obecnej (zdeponowania w archiwum). Organ stwierdził, że dokumentacja powykonawcza tzw. "wtórna" posiada wartość gospodarczą i została stworzona na potrzeby budowy rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym, z tego powodu podlega ochronie prawnej, nadto firmy podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich, a także wyraziły wolę ochrony tych informacji, jako ich tajemnicy. Podkreślił, że dokumentacja powykonawcza nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie dokumentacji może narazić na olbrzymią szkodę, ponieważ rozwiązania techniczne i handlowe zastosowane w dokumentacji są w całości oryginalnym rozwiązaniem, a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku wykonawcy. Organ wyraził pogląd, iż w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p tajemnicą przedsiębiorstwa może być samo zestawienie elementów informacji poufnej, nawet jeżeli poszczególne elementy tego zestawienia są dostępne publicznie dla osób, które normalnie się tym zajmują. W wyniku analizy zawartości posiadanej dokumentacji ustalono, że w tym przypadku elementem składowym tajemnic przedsiębiorstwa jest wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces budowlany, na który składają się rozwiązania konstrukcyjne, instalacyjne, dokumentacja techniczna, sposób produkcji i zabudowy, użyte materiały. W przypadku tej budowy tajemnicą przedsiębiorstwa jest cały proces budowlany i okoliczność, że poszczególne jego elementy są łatwe do poznania na podstawie informacji powszechnie dostępnych dla osób, które zazwyczaj się tym zajmują jak również fakt, że ogólne wytyczne zawarte w dokumentacji przetargowej na roboty budowlane dostępne są BIP, co jednak nie może stanowić podstawy do pozbawienia przedsiębiorcy możliwości objęcia całego procesu poufnością. Zatem fakt, że podstawowe informacje o obiekcie są jawne nie może decydować o odebraniu całości wiadomości o budowie przymiotu poufności, tym bardziej cała dokumentacja powykonawcza powstała w toku realizacji inwestycji nie została podana do publicznej wiadomości. W ocenie organu, w toku prac projektowo-budowlanych wykorzystana została wiedza, doświadczenie oraz odpowiedni dobór środków i nakładów, które pozwoliły przedsiębiorcy na wykorzystanie powszechnie dostępnych informacji związanych z powstaniem obiektu i stworzenie, już na podstawie własnych prób i doświadczeń dokumentacji technicznej, określonego sposobu budowy przy odpowiednim doborze i wykorzystaniu materiałów budowlanych. Przyjęte rozwiązania w skali całego obiektu pozwoliły na powstanie szczególnej przestrzeni miejskiej w mieście. Realizacja tego projektu przyczyniła się do wzrostu atrakcyjności i rozpoznawalności miasta na rynku krajowym i zagranicznym, spowodowała napływ przedsiębiorców i tym samym stała się istotnym elementem budowy nowego wizerunku. Organ uznał, że z uwagi na wartość obiektu zastosowane w toku jego realizacji projekty, opracowania wytworzone podczas procesu budowlanego w tym rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane na etapie wykonawstwa posiadają niewątpliwie dużą wartość ekonomiczną mającą znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Udostępnienie tych informacji może skutkować powstaniem szkody po stronie przedsiębiorcy i wpłynąć na zdobycie podobnych kontraktów przez konkurencję, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest kluczowym elementem prowadzonej działalności. Branża budowlano-instalacyjna rządzi się specyficznymi prawami. Pozyskanie kolejnych klientów jest niezwykle istotne, a zdobyte doświadczenie i wydane referencje są potwierdzeniem rzetelności firmy i kształtują jej pozycję i renomę na rynku. Z tego względu cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika z interesu prywatnego skarżącej, a nie z interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnienie decyzji stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę dokumentów składających się na dokumentację powykonawczą i odmawiając udostępnienia "dokumentacji wtórnej" wskazał, że w jego opinii, ale także w opinii Generalnego Wykonawcy budowy oraz podwykonawców, dokumentacja ta zawiera tajemnice przedsiębiorców, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut, że organ I instancji błędnie ocenił materiał dowodowego został uznany za niezasadny, bowiem w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, organ w sposób szeroki przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy całość żądanej informacji może zostać udostępniona, czy też podlega wyłączeniu z ujawnienia. W ramach tego postępowania organ wykazał ostatecznie jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy, zawiera tajemnice przedsiębiorców podlegające ochronie. Dokonał tego poprzez zapoznanie się ze stanowiskami generalnego wykonawcy oraz poszczególnych podwykonawców, oceniając krytycznie te stanowiska i samodzielnie ustalając jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2016 r., zatytułowanej "skarga na bezczynność organu względnie przewlekłe prowadzenie postępowania", skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie dwóch tygodni i wymierzenie mu grzywny w wysokości 1 000 zł. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu wskazała, że organowi zarzuca bezczynność jednakże jako podstawę wniosków przytoczyła alternatywnie prowadzenie postępowania. Zaistniały w sprawie stan faktyczny jest uznawany w orzecznictwie niekiedy za stan bezczynności (z uwagi na pozorność podejmowanych przez organ czynności), a niekiedy za przewlekłe prowadzanie postępowania, stąd konieczne stało się wniesienie skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość. W ocenie skarżącej, organ jedynie formalne działa i teoretycznie podejmuje czynności w ustawowych terminach a w rzeczywistości sprawa nie została rozpoznana od roku, co więcej nie zmierza do jej załatwienia. Podkreśliła, że od dnia złożenia przez nią wniosku o udostępnienie informacji publicznej minął rok. W tym czasie organ wydał cztery decyzje odmowne o niemal identycznej treści. Trzy decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., natomiast ostatnia została zaskarżona na tych samych podstawach co poprzednie. Zdaniem skarżącej o intencjach Prezydenta Miasta K. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania świadczy przede wszystkim treść wydawanych przez ten organ decyzji oraz brak reakcji na kolejne decyzje organu odwoławczego. W decyzjach odmownych organ uzasadniał treść podjętych decyzji rzekomym zawieraniem przez dokumentację powykonawczą tajemnicy przedsiębiorstwa, w czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało jej rację uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. W opinii skarżącej organ w sposób zaplanowany wydaje wadliwe decyzje, które są następnie eliminowane przez organ II instancji, a brak od blisko 11 miesięcy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych, a to jest m. in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy, a także niezastosowanie się do towarzyszących decyzji kasacyjnej wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazane wyżej postępowanie organu świadczy jednoznacznie o zamiarze uchylenia się organu od rozstrzygnięcia sprawy, co jest ustawowym obowiązkiem i nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność organu następuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. Wskazano, że sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem organ w toku postępowania podejmował różne czynności w celu wyjaśnienia sprawy, jak również wydawał decyzje administracyjne. W ocenie organu o przewlekłości postępowania można mówić jedynie wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy. Prezydent Miasta K. podkreślił, że postępowanie prowadzone było z zachowaniem przepisanych prawem terminów, a podejmowane czynności były niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wynikały w znacznej części ze wskazówek udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Skarżąca powołując się na przewlekłość postępowania nie zarzuciła organowi uchybienia jakiemukolwiek terminowi jedynie to, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała dostępu do wnioskowanej informacji. Zatem jej stanowisko odnosi się do merytorycznej, a nie formalnej strony postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ten zaś aspekt jego działania podlega weryfikacji w drodze odwołania. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że na skutek wniesienia przez skarżącą do tut. Sądu skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 marca 2016 r., będąca ostatnią decyzją w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., daje stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynność. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub do dokonania czynności albo stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa oraz nakładaobowiązek oceny czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przewlekłość jest instytucją wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Nowelizacja ta, ani też żadne inne przepisy nie zawierają definicji legalnej "przewlekłości postępowania" co spowodowało, że zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i judykaturze podjęto próbę zdefiniowana tego terminu. Przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. (zasada wnikliwego i szybkiego postępowania), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, tak aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) w dużym odstępie czasu (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238, czy również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, wszystkie są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W tym stanie rzeczy o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Wymienione w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przesłanki charakteryzujące przewlekłość postępowania sugerują, że ocena zasadności skargi wymaga analizy toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. w/w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie oraz czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie, które według skarżącej dotknięte było wadą przewlekłości, toczyło się na podstawie przepisów u.d.i.p., bowiem wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku Międzynarodowego Centrum Kongresowego wraz z obiektami towarzyszącymi, wjazdami, dojazdami, parkingami oraz infrastrukturą techniczną". Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, bowiem ma ona charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie służyłoby realizacji interesu prywatnego, a nie publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. powtórnie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał trzecią z kolei decyzję odmowną, po raz kolejny podnosząc, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców oraz podwykonawców i nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Również ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Dnia 27 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał czwartą decyzję odmowną, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy. Prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. W jego uzasadnieniu wskazano, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga, po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Dodatkowo, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (M. Filipek, artykuł Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa Zam. Pub. 2010/9/20-23). W przywołanej sprawie sądowoadministracyjnej niepełne akta administracyjne, zdaniem składu orzekającego, nie pozwalały organowi na ocenę charakteru informacji zawartych we wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2015 r., zwłaszcza czy odpowiadają one przesłankom poufności. Z tego powodu koniecznym stało się uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Konsekwencją zapadłego wyroku stała się konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., z przyczyn przywołanych powyżej. Przestawiony przebieg postępowania organu I instancji nie pozwala na uznanie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania za zasadny, a to z uwagi na zakres dokonywanych - w wyniku wydania trzech decyzji kasacyjnych oraz przywołanego prawomocnego wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 - czynności o skomplikowanym charakterze, w dodatku niezbędnych do wydania nowego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Sama konieczność wykonywania wielu czynności i odpowiednie ich udokumentowanie, poczynione w szczegółowym opisie stanu faktycznego niniejszej sprawy nie dowodzi, iż doszło w niej do przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem działania podejmowane przez organ I instancji zmierzały do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz załatwienia sprawy. W rezultacie do ustalenia niezbędnych dla sprawy ocen prawnych faktów, które nie były dla rozstrzygnięcia bez znaczenia. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w sprawie nie miało miejsca. Zauważyć też przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezydent Miasta K. jako osoba prawna dysponująca majątkiem publicznym jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Jak stanowi jej art. 2 ust. 1 i 2, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy. Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają informacje wymienione w art. 6, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji tam wymienionych nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06, publ. CBOSA). W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają tzw. dane publiczne, w tym "dokumenty urzędowe", "stanowiska w sprawach publicznych", zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych, treść innych "wystąpień" i "ocen", dokonywanych przez organy władzy publicznej, a także "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana przez skarżącą dokumentacja stanowi informację publiczną, która podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 nr 153 poz.1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 190/13 (publ. CBOSA) sprecyzowano, co stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i podkreślono, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Dokonując zdefiniowania materialnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy, należy również mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13, iż: "zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.". Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Nie sposób przypisać organowi I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu, nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 98/13, publ. CBOSA). Podnoszony w niniejszej sprawie zarzut przewlekłości w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej jest wobec powyższych rozważań bezzasadny. W sprawie wydawane były aż czterokrotnie decyzje organu I instancji, co prawda w przedmiocie tego samego wniosku skarżącej, jednak w znacznie zmienionym zakresie merytorycznej oceny sprawy. W tej sytuacji nie można skutecznie przedstawić organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podsumowując przedstawione rozważania, Sąd, uznał skargę na przewlekłość postępowania organu za niezasadną, co skutkuje jej oddaleniem, na podstawie art. 151 p.p.s.a.