I SA/Ol 487/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r., w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) Uchyla zaskarżone postanowienie, 2) Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Zarząd Województwa "[...]" stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - własnej decyzji administracyjnej z "[...]" nr "[...]". Jak wynika z akt sprawy Zarząd Województwa "[...]", pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 383 – dalej u.z.p.p.r.) funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013 (dalej Zarząd, organ, IZ), ww. decyzją z "[...]" zobowiązał J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. - J. K. z siedzibą w "[...]", ul. S. "[...]","[...]", do zwrotu środków w kwocie 1.879.199,70 zł wraz z należnymi odsetkami. Środki te wypłacono na projekt pn. Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez pozyskanie innowacyjnej technologii wykorzystywanej do produkcji kruszyw drogowych do żwirowni Ł., realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie z 3.12.2009r. ze zm., współfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa. Decyzję doręczono na adres wskazany w CEIDG w dniu 7.10.2015r., potwierdził odbiór decyzji Laborant Zakładowy firmy (decyzja i potwierdzenie jej odbioru - karta 13 akt administracyjnych). Z uwagi na brak wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja stała się ostateczna w dniu 21.10.2015r.. W dniu 7.01.2016r. beneficjent, reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek z 5.01.2016r. (uzupełniony pismem z 7.01.2016r.) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Podniósł, że o przedmiotowym postępowaniu dowiedział się w dniu 28.12.2015r., a wcześniej nie brał w nim udziału bez własnej winy. Beneficjent uzasadniając powyższy wniosek wyjaśnił, iż cała korespondencja w przedmiotowej sprawie nie została mu doręczona w sposób prawidłowy, tym samym skutecznie, zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto beneficjent podkreślił, że jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, a zatem doręczenie wszelkich pism w przedmiotowym postępowaniu powinno nastąpić tak jak każdej osobie fizycznej, tj. zgodnie z art. 39, art. 42, art. 43 oraz art. 44 kpa, na co wskazuje doktryna i orzecznictwo. Zatem wszelkie pisma należało doręczać na adres miejsca zamieszkania, bądź w miejscu pracy, do rąk osoby upoważnionej. W piśmie z 7.01.2016r. zwrócił się ponadto o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. IZ wydała w dniu 9.02.2016r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Zarząd Województwa "[...]" stwierdził niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną powołał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej kpa) w zw. z art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 885, ze zm., dalej ufp) w zw. z art. 113 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., nr 157, poz. 1241, ze zm., dalej Pwufp) w zw. z 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1392, ze zm.). W uzasadnieniu organ opisał, że pracownik IZ, w dniu 18.12.2015r., przed przekazaniem wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego organowi egzekucyjnemu, skontaktował się telefonicznie z beneficjentem w celu ustalenia, czy zaległość zostanie zwrócona IZ. W rozmowie telefonicznej beneficjent oświadczył, że nie miał wiedzy na temat toczącego się wobec niego postępowania administracyjnego i wydanej decyzji o zwrocie środków. Z kolei w dniu 28.12.2015r. w siedzibie IZ tut. Departamentu stawił się pełnomocnik strony w celu zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ... , s. 532). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa, jeżeli decyzja nie została jeszcze doręczona stronie. IZ oceniła, że z takim stanem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Beneficjent bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w związku z powyższym, nie miał wiedzy na temat wydanej w I instancji decyzji. Organ podał, że nie ulega wątpliwości, iż decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 kpa). Dopóki zatem decyzja taka nie zostanie stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, dopóty nie może być ona przedmiotem postępowania odwoławczego. Postanowieniem z 9.02.2016r., nr 1/2016, IZ stwierdziła, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, z powodu doręczenia korespondencji osobie nieupoważnionej. Powyższe stanowi uchybienie formalne, a nie materialne, przedmiotowego postępowania. Tym samym wobec beneficjenta wznowiono postępowanie administracyjne, a podstawą wznowienia była przesłanka wyrażona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W przedmiotowej sprawie beneficjent, któremu nie została doręczona decyzja, wniósł jednocześnie o wznowienie postępowania i odwołanie od decyzji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 129 § 2 kpa strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub jej ogłoszenia. Przepis ten oznacza, że termin z art. 129 kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie, tj. po "uostatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2892/13 w którym stwierdzono, że stabilność decyzji powoduje, że w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, tj. nie otrzymała zawiadomienia lub rozstrzygnięcia, przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. Nie wpływa to jednak na byt prawny decyzji, która została wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym taką wadą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od organu na rzecz strony, wg norm przepisanych. Zarzucono postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 207 ust. 12 a pkt. 1 , art. 211 ust. 4 b ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 13 ust. 1, art. 113 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez stwierdzenie, że stronie nie przysługuje powyższe uprawienie w zakresie ww. decyzji z dnia "[...]" pomimo naruszeń postępowania, za które w całości ponosi odpowiedzialność organ (przeprowadzenie postępowania bez wiedzy i udziału strony wskutek wad w zakresie doręczania stronie korespondencji w sprawie), co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Autor skargi podniósł, że zaskarżonym postanowieniem organ pozbawił stronę prawa do ponownego rozpoznania sprawy. Strona nie zgadza się z tym, iż z takiego prawa nie może skorzystać, bowiem przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania, który też złożyła. Ponadto inne możliwości "działania" w sprawie ma w ramach złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a inne z wniosku o wznowienie postępowania, o czym strona się już przekonała, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" organ zajął stanowisko, iż wydanie decyzji uchylającej ww. ostateczną decyzję administracyjną Zarządu z "[...]" jest niemożliwe ze względu na fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swoje istocie dotychczasowej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony z zachowaniem terminu 14 dnia liczonego od zapoznania się pełnomocnika strony z aktami sprawy w dniu 28 grudnia 2015r., w tym z wydaną decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarżący wniósł dwa odrębne żądania: wznowienia postępowania oraz ponownego rozpatrzenia sprawy, a obowiązkiem organu jest zakwalifikować pismo złożone w toku postępowania przez stronę, jako odwołanie lub też wniosek o wznowienie postępowania. Zatem po stronie organu leżał obowiązek dostosowania podjętego rozstrzygnięcia do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, gwarantujących skarżącemu obronę praw. Dokonując jednak kwalifikacji organ zobowiązany był działać w granicach przepisów prawa i organ wznowił postępowanie, a tym samym rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem postępowania jest zagadnienie o charakterze procesowym. W związku z tym w tym postępowaniu Sąd nie bada zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu płatności. Zakresem kognicji nie jest objęte postępowanie wznowieniowe. Z powołaniem się na treść art. 134 k.p.a. Organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Nie można tez zgodzić się z Organem, że zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem badanie przesłanek do wznowienia postępowania. Należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter odrębny. Strona skarżąca, zgodnie zresztą z pouczeniem , złożyła oprócz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również wniosek o wznowienie postępowania. Oba wnioski dotyczyły decyzji IZ z dnia "[...]", w przedmiocie zwrotu środków, przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie. Każdy z wniosków jest procedowany odrębnie. Bez rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi do Sądu. Przedmiotem obu postepowań była decyzja IZ z dnia "[...]" dotycząca zwrotu płatności. Postępowanie w trybie z zwykłym i nadzwyczajnym nie mogą się toczyć równolegle. Zgodnie z treścią art. 56 p.p.s.a. "W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". W wyroku NSA z 24 stycznia 2008 r., I FSK 153/07 (niepubl.) stwierdzono, "że wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może się spotkać z odmową, mimo wcześniejszego, złożenia skargi do sądu administracyjnego, natomiast wszczęte postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej do czasu zakończenia sprawy sądowej. W ten sposób nie pozbawi się podatnika możliwości wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym wad decyzji, których nie mógł usunąć sąd". W przedmiotowej sprawie postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie doprowadziło do wyeliminowania decyzji IZ z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu płatności. A zatem w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania i strona skarżąca ma interes prawny w kontynuowania postępowania w trybie zwykłym. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, który z naruszeniem art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uznając zatem złożoną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( pkt I sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu Organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 i 209 tej ustawy (pkt III wyroku). Przy czym do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw należą: wpis sądowy uiszczony, opłata skarbowa od przedłożonego pełnomocnictwa procesowego i wynagrodzenie adwokata.