II SA/Gd 231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody z dnia 23 lutego 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 23 lutego 2016 r., [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2015 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1976 r. zezwalającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta na przeprowadzenie sieci ciepłowniczej od ul. W. do R. Zaskarżone postanowienie podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 8 stycznia 1976 r. Prezydent Miasta zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta na przeprowadzenie sieci ciepłowniczej od ul. W. do R. przez szereg nieruchomości, w tym m.in. część działki nr [...] o pow. 350m2, k.m. [..], z całej nieruchomości o pow. 754 m2, położonej w G. przy ul. S., stanowiącej własność W. W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 9 marca 1976 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział VII Cywilny z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt VII Ns 392/07, spadek po zmarłej W. W.-B. nabył w całości syn J. E. W. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1976 r. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2015 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu 1 miesiąca określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. zarzucił organowi brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa i słusznego interesu strony. Ponadto wskazał na brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Rozpoznając zażalenie Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uwzględnił modernizację ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, w wyniku której działka nr [...], karta mapy [..], obecnie ma numer [..], obręb [..] nr [..]. W oparciu o szeroko powołane przepisy regulujące podstawy i tryb wznowienia postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego VII Wydział Cywilny spadek po uczestniczce postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 stycznia 1976 r. W. W. nabył J. E. W., który w dniu 27 maja 2011 r., aktem notarialnym Repertorium A nr [..], sprzedał prawo własności działki nr [..] (obecnie: działka nr [..], obręb nr [..]) M. K. i W. K. Zdaniem organu odwoławczego skoro J. W. zbył prawo własności na rzecz osoby trzeciej to nie przysługuje mu przymiot strony (wnioskodawcy) w niniejszej sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości. Wobec powyższego rozważania organu pierwszej instancji dotyczące daty powzięcia przez J. W. wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia uznano za bezprzedmiotowe, skoro nie posiada on legitymacji do występowania z takim wnioskiem. Nie przysługuje mu już bowiem prawo własności do nieruchomości, którego ograniczenie zostało ustanowione decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1976 r. Mając to na uwadze, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia 23 lipca 2015 r. za prawidłowe w swej istocie, pomimo wskazania błędnej podstawy prawnej i oparcia odmowy wznowienia postępowania na stwierdzeniu, iż wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że powołanie przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewątpliwie wadą prawną decyzji, podlegającą jednak skorygowaniu przez organ odwoławczy. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 k.p.a. w zw. z art 30 § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia własności nieruchomości, tj. części działki nr [..] k.m. [..] o powierzchni 350 m2 z całej nieruchomości o powierzchni 754 m2 położonej w G. przy ul. S., - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w postaci wyciągnięcia z materiału dowodowego niewłaściwych wniosków poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Formułując powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2015 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stanowisko Wojewody jest błędne i pozbawione podstawy faktycznej. Skarżący podkreślił, że uszło uwadze organu II instancji, iż decyzja wywłaszczeniowa przyznawała ówczesnej właścicielce wywłaszczanej nieruchomości – W. W., odszkodowanie zgodnie z art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. jak i to, iż aktualni właściciele nieruchomości - małżonkowie M. i W. K. nie są uprawnieni z tego tytułu i nie są legitymowani do ubiegania się o jego wypłatę. Jest to o tyle istotne, że skarżący podnosi brak wypłaty tego odszkodowania, przy tym wskazuje, iż przedmiotowa decyzja z roku 1976 w ogóle nie została doręczona jego matce – W. W. Według skarżącego odszkodowanie przysługuje podmiotowi, który poniósł uszczerbek majątkowy. Ponieważ uszczerbek ten powstaje w majątku osoby, którą pozbawiono własności, w takiej sytuacji jedynie właściciel albo spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, są uprawnieni do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, może być oceniane wyłącznie z punktu widzenia następstwa prawnego pod tytułem ogólnym np. w wyniku spadkobrania. Natomiast do przejścia prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. W konsekwencji, każdocześni właściciele nieruchomości, którzy na podstawie tytułu szczególnego nabyli nieruchomość od wywłaszczonego właściciela nie są uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie lub wypłatę odszkodowania. Według skarżącego podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości. Legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie/wypłatę odszkodowania może być tylko osoba, będąca właścicielem nieruchomości w dacie wydania aktu, na mocy którego nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż to W. W. - matka skarżącego, była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta w dniu 8 stycznia 1976 r., zatem to nie Państwo K. są legitymowanymi do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, lecz poprzedni właściciele (W. W. i jej zstępny J. W.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1976 r. zezwalającą Dyrekcji Rozbudowy Miasta na przeprowadzenie sieci ciepłowniczej od ul. W. do R. m.in. przez część działki nr [..] (obecnie [..]) wówczas należącej do W. W. Zaskarżone postanowienia podjęto w następstwie złożonego przez J. W. wniosku o wznowienie postępowania opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., umożliwiającego wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć są zatem przepisy k.p.a. regulujące nadzwyczajny tryb weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych, jakim jest instytucja wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie administracyjne stwarzające możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Na pierwszym, wstępnym etapie badania podania o wznowienie postępowania organ administracji bada przedmiotowe i podmiotowe podstawy dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na nowo po wniesieniu odwołania, w oparciu o art. 147 w związku z art. 30 § 4 k.p.a., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania uznając, że podanie o wznowienie nie pochodzi od podmiotu materialnie uprawnionego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego uznał za prawidłowe. Kluczową dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest ocena istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, który uprawniałby go do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Drogę do wznowienia postępowania otwiera zatem ustalenie, że z żądaniem wznowienia wystąpił podmiot legitymowany materialnie. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację zatem do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Należy podkreślić, że art. 28 nie wprowadza przesłanki faktycznego uczestnictwa w postępowaniu, od której uzależnione jest przyznanie jednostce statusu strony. Jednostka jest stroną, jeżeli decyzja ostateczna dotyczy jej interesu (obowiązku) prawnego. W razie następstwa prawnego, prawo do żądania wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania przechodzi na następców prawnych strony postępowania zwykłego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 683). Na gruncie k.p.a. kwestię skutków następstwa prawnego dla postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wynika z niego, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w przypadku przeniesienia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej bądź nabycia składników masy spadkowej przez spadkobierców strony dokonuje się zmiana układu podmiotowego postępowania. Powyższe zdarzenia prawne powodują, że w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zasada ta odnosi się również do uprawnień procesowych materialnie legitymowanych następców prawnych w zakresie inicjowania postępowań nadzwyczajnych, w tym wznowienia postępowania. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika natomiast, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 stycznia 1976 r. dotyczyło zezwolenia na przeprowadzenie przez część działki wówczas oznaczonej nr [..] (obecnie nr [..]), stanowiącej własność W. W., sieci ciepłowniczej. Podstawą prawną tego zezwolenia był przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powyższego wynika, że sprawa zakończona wskazaną decyzją ostateczną odnosiła się do nieruchomości, czyli dotyczyła praw zbywalnych i dziedzicznych, skutkiem czego zastosowanie do niej mogła znaleźć reguła następstwa procesowego określona w art. 30 § 4 k.p.a. Każde przejście tej nieruchomości na inny podmiot, bez względu na tytuł tego przejścia: czy ogólny czy szczególny, legitymowało prawnie kolejnych nabywców czyniąc ich materialnie umocowanymi do podejmowania czynności związanych z nieruchomością. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że skarżący J. W. nabył w drodze spadkobrania po swojej matce W. W. obecną działkę nr [..] w G., co potwierdza postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 25 maja 2007 r. Wstąpił zatem w ogół praw i obowiązków związanych między innymi z własnością działki nr [..] (nr [...]). Następnie jednak umową notarialną z dnia 27 maja 2011 r. (akt notarialny Repertorium A nr [..]), sprzedał prawo własności działki nr [..] M. K. i W. K. Tym samym dokonało się wstąpienie nowych właścicieli w ogół stosunków prawnych, uprawnień i obowiązków, związanych z działką nr [..] ( obecnie nr [..]). Przeniesienie praw zbywalnych dokonane z zachowaniem wymagań prawnych, np. przeniesienie własności nieruchomości z zachowaniem formy umowy notarialnej, sporządzenie umowy sprzedaży z zachowaniem formy pisemnej z uwagi na kwotę wartości przedmiotu transakcji, powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. Dotyczy to nie tylko wstępowania do postępowań toczących się i prowadzonych w trybie zwykłym, ale również inicjowania postępowań nadzwyczajnych. Organ prowadzący postępowanie z urzędu jest zobligowany do dbałości o aktualność kręgu stron postępowania biorących w nim udział oraz weryfikację uprawnień podmiotów wszczynających postępowanie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zbycie przez skarżącego własności nieruchomości w drodze aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej pozbawiło go uprawnień do tej nieruchomości, w tym interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony (wnioskodawcy) w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego ograniczenia prawa własności tej nieruchomości. Przejście własności przedmiotowej działki na nowych właścicieli M. K. i W. K. ujawnione zostało w księdze wieczystej zorganizowanej dla tej nieruchomości. Przy tym wyjaśnić należy, że przedmiotem decyzji ostatecznej z 1976 r. było ograniczenie prawa własności, a nie jej wywłaszczenie, którego skutki trwają do dziś i wpływają na sytuację prawną M. K. i W. K. Tak określony przedmiot postępowania czyni rozważania skargi w odniesieniu do dziedziczności roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość bezzasadnymi. W świetle dyspozycji art. 149 § 3 k.p.a. niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Jeśli brak interesu prawnego podmiotu występującego z podaniem o wznowienie postępowania jest oczywisty i nie wymaga podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w toku postępowania, w którym wnioskodawca miałyby zapewniony udział, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Wówczas bowiem organ może się skutecznie uchylić od zarzutów rozpoznania interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału stronie. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, które pomimo błędnego uzasadnienia, również odpowiadało prawu. W tej kwestii wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 35). Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji, nie naruszając przy tym tożsamości sprawy, która przeszła do drugiej instancji. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, w której w oparciu o tożsamy stan faktyczny organ pierwszej instancji nie rozważył kwestii zasadniczej w postaci interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do wznowienia postępowania. Przeszedł natomiast do etapu kolejnego, w którym stwierdził, że odmowę wznowienia postępowania uzasadnia przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienie. Organ pierwszej instancji w tych samych okolicznościach faktycznych, jak organ odwoławczy, pominął niedopuszczalność podmiotową wniesionego podania i z innej przyczyny odmówił wznowienia postępowania, które to uchybienie z urzędu zobligowany był usunąć organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące to postępowanie.