VIII SA/Wa 1118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta R. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek W. W., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (znak: [...]) w sprawie udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej nr [...] o mocy [...] MW wraz z infrastrukturą drogową, energetyczną i światłowodową na działkach nr [...],[...],[...],[...]obręb K. S. Gmina I.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przesłanki wznowieniowe, na które powołano się we wniosku (art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a.) nie zachodzą w sprawie. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Fakt położenia działki nr [...] obręb K. S. w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przewidzianego pod inwestycję, nie oznacza, że właściciel tej działki - sąsiadującej z inwestycją będzie posiadał przymiot strony postępowania. Zdaniem organu W. W. we wniosku o wznowienie postępowania nie określił żadnego z elementów oddziaływania elektrowni wiatrowej, która znalazłaby oparcie w unormowaniach wynikających bezpośrednio z przepisów szczególnych, zatem nie wykazał się posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu, a jedynie interesu faktycznego, jakim jest sąsiedztwo z planowaną inwestycją. Organ podkreślił, że w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu poprzez wyznaczenie konkretnego obszaru w otoczeniu obiektu, dla którego ograniczenie wynikałoby z przepisów prawa materialnego i konkretnej normy prawnej w przypadku hałasu, zanieczyszczenia środowiska, warunków przeciwpożarowych, czy odległości obiektu od granicy działki. Dotychczasowa funkcja terenów rolnych pozostaje niezmieniona, a lokalizacja turbiny wiatrowej nie powoduje żadnych ograniczeń terenów sąsiednich w ich użytkowaniu. Wyjaśnił także, że zarówno decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji przez Burmistrza Gminy I. wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz.23, dalej jako K.p.a.) tj. załączonej do akt sprawy opinii G. P., dotyczącej zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych pochodzących z demontażu (elektrownia wiatrowa objęta przedmiotowym postępowaniem jest urządzeniem nowym) organ wskazał, że opinii tej nie można uznać za dowód w sprawie. Poza tą opinią W. W. nie przedstawił żadnych nowych dowodów i okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. W odwołaniu od powyższej decyzji W. W. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 28 K.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty R.. W uzasadnieniu wskazał na istotę i cel wznowienia postępowania stwierdzając przy tym, że strona zachowała termin do wniesienia wniosku wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. Jednocześnie uznał, że organ I instancji naruszył art. 7 i 8 K.p.a. bowiem wznowił postępowanie wyłącznie w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podczas gdy wniosek strony wskazywał również na podstawę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a tej organ I instancji nie oceniał. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie okoliczności związanych z tą przesłanką na etapie postępowania odwoławczego wymagałoby przeprowadzenia postępowania w znacznej części i prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też za konieczne uznał uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Skargę na tę decyzję złożyła [...] sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 7, art. 77, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że organ I instancji nie zbadał przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnego ze stanem faktycznym sprawy, - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, podczas gdy wszystkie okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione, - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że organ I instancji nie zbadał określonej w nim przesłanki wznowieniowej, podczas gdy z sentencji, jak i uzasadnienia decyzji wprost wynika, że przesłanka ta została zbadana. W uzasadnieniu skargi spółka z ostrożności procesowej odniosła się także do zarzutów merytorycznych odwołania W. W. od decyzji Starosty R., celem wykazania, że okoliczności przedstawione przez niego nie stanowią przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. W. W. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest przedłożona przez niego opinia, ale wykazana za jej pośrednictwem zmiana lokalizacji elektrowni wiatrowej w pozwoleniu na budowę względem wydanej dla tego przedsięwzięcia decyzji środowiskowej oraz fakt, że został on uznany w postępowaniu wznowieniowym za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody M. wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania tego przepisu. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 K.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski, co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...], uchylając decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, nie sprostał powyższym zasadom i istotnie naruszył dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Zważyć należy, że organ odwoławczy zupełnie pominął okoliczność wskazania w podstawie rozstrzygnięcia Starosty R. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., a także odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji do przedłożonej opinii G. P. dotyczącej zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych. W decyzji tej Starosta R. wyjaśnił, że opinia nie może być uznana za dowód w sprawie, co wyklucza możliwość rozstrzygania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Abstrahując od ogólnikowości tego stwierdzenia, nie można pominąć, że organ odwoławczy zarzucając Staroście nieodniesienie się do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wskazał, jakie okoliczności w związku z tym nie zostały wyjaśnione i jakiego konkretnego materiału dowodowego brakuje w aktach sprawy, który to brak uniemożliwiał mu przeprowadzenie właściwych ocen i analiz we własnym zakresie. Innymi słowy, Wojewoda stwierdzając uchybienie, wbrew art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., nie wykazał przyczyn, dla których sam zaniechał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym załączonej kserokopii opinii prof. fizyki Uniwersytetu W., będącej skądinąd ogólnodostępną publikacją. W analogiczny do powyższego sposób, należało zdaniem Sądu ocenić kolejną przyczynę uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty, co do konieczności zbadania czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że W. W. zachował termin wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. W tym wypadku organ odwoławczy także nie przeprowadził własnej analizy ustalonych przez Starostę faktów. Niewątpliwie wskazane przez organ odwoławczy uchybienie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda [...] nie wykazał bowiem, iż ustalony przez Starostę R. stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność jak stwierdził "przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego". Innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi oraz odnieść się do kwestii posiadania przez W. W. interesu prawnego.