II GSK 20/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. F. G. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 936/16 w sprawie ze skargi B. F. G. Spółki z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz B. F. G. Spółki z o.o. w L. 1.137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. oddalił w całości skargę B. F. G. Spółki z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej Stefy ekonomicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżąca spółka w dniu 4 września 2000 r., uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, które obowiązuje do dnia 15 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę pkt I zezwolenia poprzez wykreślenie sformułowania "Zezwolenie udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.", argumentując ograniczeniem możliwości wykorzystania w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej w okresie obowiązywania zezwolenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Gospodarki odmówił skarżącej spółce zmiany zezwolenia. Organ wskazał, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 282, dalej: s.s.e.). Z przepisu tego, zdaniem Ministra, w sposób jednoznaczny wynikało, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy – jest niedopuszczalna. Oznacza również brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Wskazując na argumentację strony wydłużeniem terminu ważności zezwolenia zamiarem skorzystania z większej pomocy niż pomoc szacowana do wybrania w obowiązującej dacie ważności zezwolenia, organ zauważył, że co prawda wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co w konsekwencji stanowi negatywną przesłankę obligująca organ do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2015 r. podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie pod rządzami ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., gdzie obowiązujący wówczas art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...]. W świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę, przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy. Minister wskazał, że skarżąca uzyskała zmianę zezwolenia decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]. Konsekwencją tej zmiany była zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e., co nie oznaczało, że spółkę przestało obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia. Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r., przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. Organ wskazał, że jak wynikało z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, spółce przysługiwała pomoc publiczna w wysokości 18,7 mln złotych, stanowiącej równowartość 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Był to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r. Decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby w efekcie zwiększeniem pomocy publicznej. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia czy udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, będące zezwoleniem czasowym, mogło być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e., w obecnym brzmieniu, zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 - 4. Ustęp 4 art. 19 ustawy stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 % (1); skutkować zwiększeniem pomocy publicznej (2); dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy (3). Przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił natomiast, że minister właściwy do spraw gospodarki mógł na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie również w zakresie terminu jego obowiązywania, przy czym zmiana nie mogła m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. W ocenie Sądu wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Spółce przysługiwała bowiem pomoc publiczna w wysokości 18,7 mln złotych, stanowiącej równowartość 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Był to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r. Ewentualna zmiana terminu obowiązywania zezwolenia przy zachowaniu limitu pomocy, mogła skutkować stopniem zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, co w konsekwencji prowadzić mogło do zwiększenia pomocy publicznej. Sąd zauważył, że sama spółka we wniosku wskazała, że zmiana zezwolenia w żądanym zakresie umożliwi jej skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia. Sąd I instancji, reasumując, stwierdził, że zmiana zezwolenia w odniesieniu do terminu jego obowiązywania nie może jednocześnie powodować zwiększenia pomocy publicznej, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku zmiany zezwolenia, w postaci wydłużenia terminu jego ważności, gdyż jej skutkiem będzie zwiększenie pomocy publicznej (zakresu jej wykorzystania), niż miałoby to miejsce w obowiązującej dacie ważności zezwolenia - do 15 kwietnia 2017 r. Brak przekroczenia ogólnego limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji nie mogło zdaniem Sądu mieć decydującego znaczenia, gdyż samo zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu bezpośrednio skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej, gdyż w praktyce wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w aktualnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w L. Specjalnej Strefie Ekonomicznej. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w przypadku ziszczenia się zdarzenia objętego pkt 2 w art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e. nie jest uwarunkowane od zgody organu, mimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może", gdyż zabrania tego przepis obowiązującego prawa. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną B. F. G. Spółki z o.o. w L. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. prowadzące do uznania, że wnioskowana przez spółkę zmiana zezwolenia [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej spełniałaby dyspozycję wskazanego przepisu, tj. skutkowałoby zwiększeniem pomocy publicznej, co w konsekwencji prowadziłoby do niemożności zmiany zezwolenia spółki – poprzez wydłużenie okresu jego obowiązywania; 2. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829) polegające na niezastosowaniu ww. przepisu w niniejszej sprawie, choć Minister Rozwoju wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (doręczoną pełnomocnikowi spółki w dniu 10 lutego 2016 r.) w sprawie utrzymania w mocy decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej zamiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej z uchybieniem ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zobowiązanie Ministra Rozwoju i Finansów do wydania decyzji uwzględniającej postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie przed dniem wygaśnięcia zezwolenia nr [...] z dnia 4 września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, tj. przed dniem 15 kwietnia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (wpisu) oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. prowadzące do uznania, że wnioskowana przez spółkę zmiana zezwolenia [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej spełniałaby dyspozycję wskazanego przepisu, tj. skutkowałoby zwiększeniem pomocy publicznej, co w konsekwencji prowadziłoby do niemożności zmiany zezwolenia spółki – poprzez wydłużenie okresu jego obowiązywania; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1829) polegające na niezastosowaniu ww. przepisu w niniejszej sprawie, choć Minister Rozwoju wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (doręczoną pełnomocnikowi Spółki w dniu 10 lutego 2016 r.) w sprawie utrzymania w mocy decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającej zamiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej z uchybieniem ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego zasadnym jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej. Uznać należy, że Minister Rozwoju, odmawiając stronie skarżącej zmiany udzielonego jej zezwolenia, dopuścił się naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia, iż wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć: 1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Minister w analizowanej sprawie uznał, że z redakcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3 u.s.s.e. Organ uznał jednocześnie, że w związku z tym, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r. (syn. akt VI SA/Wa 2944/15), wydanego w analogicznej sprawie iż: "organ dokonał błędnej wykładni wskazanego powyżej przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania przez Ministra, że wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy "tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej", w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu, w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą spółkę zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji. W ocenie Sądu, przyjąć należy, iż powyżej wskazana błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Zdaniem Sądu, strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse - trafnie zauważyła, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej." Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Spółka w analizowanej tu sprawie, iż termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej kasacyjnie Spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów – na poziomie 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jak zasadnie zauważył WSA w W. w cytowanym wyżej wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. (sygn akt VI SA/Wa 2944/15): "skoro pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że Minister Gospodarki w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy." Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał także zarzut drugi pomieszczony w skardze kasacyjnej, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), gdzie Sąd ten uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zatem stwierdzić trzeba, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Z treści przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), że dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania powołanego przepisu adresowana jest do ustawodawcy. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie i WSA w W. (wyrok z dnia 10 czerwca 2016 r.; sygn. akt VI SA/Wa 294/15), że za chybione należy uznać sugestie organu mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. "Zdaniem Sądu, należy uznać, iż ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona nadrzędnego interesu publicznego wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania." Sąd Wojewódzki we wskazanym wyroku przeanalizował także, czy w pojęciu "sprawy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym "wniosku", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., mieści się wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie. Stwierdził słusznie, że: "Należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcia "wniosek" i "sprawa przedsiębiorcy" obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie (...) stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g." Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), wyraźnie stwierdził, że analiza art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W związku z tym, przyjętą przez organ wykładnię omawianego przepisu, dopuszczającą możliwość wyinterpretowania jego wyłączenia ze względu na nadrzędny interes publiczny z przepisów odrębnych ustaw - należało uznać za błędną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż: istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1) p.p.s.a.