II SA/Wa 494/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r J. K. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej po 30 latach służby Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. ustalił [...] SG J.K. prawo do nagrody jubileuszowej po 30 latach służby w wysokości 150% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym .W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym funkcjonariusz zakwestionował sposób wyliczenia okresu służby, od którego zależy prawo do nabycia nagrody jubileuszowej .decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy W piśmie z dnia 30 października 2015 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o wzruszenie powyższego rozkazu personalnego na podstawie art. 155 K.p.a., wskazując na błędne wyliczenie przez organ okres służby , od którego zależy prawo do nagrody jubileuszowej, wskazując nowy sposób wyliczenia odmienny od powołanego wcześniej, z którego miałaby wynikać inna data uzyskania uprawnień. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji [...] maja 2015 r nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a., polega na tym, iż organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawiają wymienione w cytowanym przepisie przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Organ wskazał, że przed dokonaniem oceny zaistnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie zasadniczą kwestią jest wykazanie, czy ma on w ogóle zastosowanie w określonej sprawie. Na tym tle w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego art. 155 K.p.a. ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, mógł podjąć różne rozstrzygnięcia, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza to natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. była natomiast decyzją związaną, przy wydawaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 115 ustawy o Straży Granicznej , stanowiącym podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, funkcjonariuszowi Straży Granicznej po 30 latach służby przysługuje nagroda jubileuszowa w wysokości 150% miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Z cytowanego przepisu wynika bezsprzecznie, iż w przypadku upływu okresu służby wskazanej w cytowanym przepisie na organie ciąży obowiązek ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej. Obowiązujące przepisy nie przewidywały innego rozstrzygnięcia sprawy .Stanowcza regulacja prawna nie pozwala na korygowanie rozstrzygnięcia elementami natury słusznościowej czy celowościowej z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Podniesiona przez wnioskującego kwestia sposobu wyliczenia okresów służby od których zależy prawo do nagrody jubileuszowej stanowi nijako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, co nie może mieć miejsca w trybie art. 155 kpa .W trybie art. 155 kpa mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony .Taka konstrukcja art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną nijako w kolejnej instancji. Przedstawione przez skarżącego w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestie dotyczące świadectwa służby, oraz wniosku o jego sprostowanie nie mają wpływu na możliwości uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania nagrody jubileuszowej .Jest to decyzja o charakterze związanym, a przepis art. 155 kpa ma zastosowanie tylko w stosunku do ostatecznych decyzji uznaniowych przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne. W związku z tym, zdaniem organu, brak jest możliwości uchylenia bądź zmiany kwestionowanej przez J. K. decyzji we wnioskowanym przez niego trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.K. wniósł o sprostowanie informacji zawartych w świadectwie służby i ponownego rozpatrzenia żądania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie powołanej decyzji Wskazał, że uzasadnieniem żądania jest wada świadectwa służby, polegająca na braku dookreślenia terminu na wniesienie żądania o sprostowania świadectwa służby wymieniona w pouczeniu Organ wykazał niechęć do ujawnienia treści świadectwa w formie odpisu , o co ww się zwracał .Organ nieprawidłowo określił termin zwolnienia ze służby Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniósł o: 1.uchylenie zaskarżonej decyzji i innych aktów ją poprzedzających w części odmowy a/uznanie prawa do wynagrodzenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach [...].03-[...].04 2014, b/ustalenie prawa do wynagrodzenia na okres niepodjęcia służby od dnia zgłoszenia gotowości do dnia wyznaczenia na stanowisko równorzędne po przywróceniu do służby , jako istotne uchybienia przy ustalenia prawa i terminu wypłaty skarżonemu nagrody jubileuszowej po trzydziestu latach służby, 2.skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem istnienia przesłanek do wznowienia z urzędu postępowań o ustalenie prawa do uposażenia skarżącego za kresy wymienione w pkt 1 ppkt a i b a/nieobecności w służbie usprawiedliwionej zwolnieniami lekarskimi, b/od dnia zgłoszenia gotowości do podjęcia służby do dnia jej podjęcia usprawiedliwiony innymi okolicznościami –art. 286 ppsa, Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż "błędne stosowanie przepisów prawa, w szczególności stosowaniu interpretacji orzecznictwa dotyczącego uznania administracyjnego jako przesłanki fakultatywnej do zmiany decyzji własnej w trybie art. 155 kpa w związku z art. 110 i 47 ust 1 i 2 b ustawy o SG , a także art. 130 § 4 kpa naruszając ponadto art. 35 ustawy o zaopatrzeni emerytalnym funkcjonariuszy policji W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 718 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek nie całą argumentację organu w niej zawartą można uznać za prawidłową. Naruszenie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest – w ocenie Sądu – prawidłowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., które wydane zostały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 K.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Należy przy tym podkreślić, że choć tryb postępowania przewidziany w art. 155 K.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. uznaje się za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji (tak m.in. A. Matan /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005 i powołany tam wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX 27429). Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. W świetle przepisu art. 155 K.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z literalnego brzmienia art. 155 K.p.a. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w trybie przewidzianym w tym przepisie mogą być poddawane weryfikacji tylko decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Do weryfikacji decyzji na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa właściwy jest odrębny tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć również decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Inaczej jest natomiast w przypadku decyzji nakładających na stronę obowiązek, gdyż na mocy tych decyzji pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 K.p.a.(vide: Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W ocenie Sądu decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej po 30 latach służby nie może być zakwalifikowany do decyzji na mocy, których strona nabyła prawo, gdyż decyzją tą ustalono datę nabycia prawa do nagrody jubileuszowej Decyzja ta nie mogła zatem podlegać uchyleniu ani zmianie w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu o odmowie uchylenia decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydane na podstawie art. 155 K.p.a., choć nie w pełni właściwie uzasadnione, należy zatem uznać za prawidłowe. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 K.p.a. daje możliwość weryfikacji decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych tj. decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Jak słusznie wskazał natomiast Komendant Główny Straży Granicznej decyzja wydana na podstawie z art. 115 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jest decyzją związaną, niezależną od uznania organu administracji. Jest ona wydawana w oparciu o ocenę przesłanek określonych przez ustawodawcę w sposób sztywny, bez pozostawiania jakiekolwiek luzu decyzyjnego. W ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o pozbawieniu J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie doprowadziłoby zatem do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Nie mieści się bowiem w pojęciu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/04, LEX nr 172172). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.