I OSK 2919/16

Dnia 16 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 44/16 w sprawie ze skargi W. L. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/16 oddalił skargę W. L. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Pismem z 5 kwietnia 2016 r. W. L. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie mu decyzji z [...] czerwca 2012 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wraz ze zgromadzoną dokumentacją, łącznie z decyzją zwalniającą z zakazu wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu stawu na działce nr [...] w miejscowości [...] i przesłanie żądanych dokumentów na adres podany we wniosku W skardze na bezczynność Starosty [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.ip."). Zwrócił się o zobowiązanie Starosty [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Starosty [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia sporządzenia skargi, tj. 20 kwietnia 2016r. ww. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., przez co naruszył 14 - dniowy termin do udzielenia żądanej informacji określony w art. 13 u.d.i.p.. Pismem z 4 maja 2016 r. Starosta [...] poinformował skarżącego, że przedmiotowa sprawa podlega załatwieniu w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), a udostępnienie informacji, stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy, podlega opłacie. Po uiszczeniu wymaganej opłaty wynoszącej 23,14 zł żądane dokumenty zostaną niezwłocznie przesłane. Przy piśmie z [...] maja 2016 r., doręczonym skarżącemu 20 maja 2016 r., Starosta [...] przesłał żądane dokumenty. Kierując do Sądu skargę W. L., organ nie ustosunkował się do wniosków skargi. Wyjaśnił natomiast, że 4 maja 2016 r. przesłał skarżącemu pismo informujące o trybie załatwienia przedmiotowej sprawy i konieczności uprzedniego uiszczenia opłaty warunkującego udzielenie żądanej informacji. W dniu otrzymania z Wydziału Budżetowo – Księgowego Starostwa Powiatowego w [...] potwierdzenia dokonanej wpłaty ([...] maja 2016 r.) organ przesłał skarżącemu objęte wnioskiem dokumenty. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Starosta [...] wyjaśnił jakie dokumenty udostępnił skarżącemu przy piśmie z [...] maja 2016 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarga na bezczynność organu została złożona 21 kwietnia 2016 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 23 maja 2016 r. Sąd odesłał skargę do organu, któremu zarzucono bezczynność. Sąd stwierdził, że dla oceny, a zarazem rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie wniesionej skargi, istotną jest ocena, z jaką datą wniesiona została skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. Prawidłowo wniesiona skarga – to dzień jej skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Starosty, a zatem 23 maja 2016 r. Skarżący uzyskał żądane dokumenty [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu I instancji nie ma zatem podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Jedynie w przypadku braku rozpoznania wniosku o dostarczenie informacji publicznej możliwe jest zobowiązanie organu do jego rozpoznania. Poza tym wyłącznie wówczas, gdy sąd uwzględni skargę na bezczynność może orzekać o rażącym naruszeniu prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. L.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 54 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoczęcie postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce z chwilą przekazania skargi przez organ sądowi administracyjnemu, gdy zaś wniesienie skargi do organu przez stronę lub przekazanie tej skargi organowi przez sąd administracyjny jest dniem rozpoczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego ustala się pozostawanie organu postępowania administracyjnego w bezczynności, - art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na oddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że w dniu złożenia skargi 21 kwietnia 2016 r. (jej przekazania przez sąd organowi) organ pozostawał w bezczynności, co obligowało sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz określenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku, zostało oparte na błędnym ustaleniu faktycznym, pomijającym, iż zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2016 r. o przekazaniu skargi na bezczynność Starosty [...] organowi, sekretariat wykonał 21 kwietnia 2016 r., a nie jak przyjął Sąd dopiero 23 maja 2016 r., a więc z dniem najprawdopodobniej powtórnego przekazania skargi do Sądu, ale już przez organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że żądana informacja została udzielona, a przekroczenie terminu należy uznać za nieznaczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Następnie organ ten jest obowiązany przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Mając powyższe na uwadze godzi się podkreślić, iż wniesienie skargi bezpośrednio do sądu nie powoduje wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie został zachowany tryb pośredniego jej wniesienia przewidziany we wskazanym wyżej przepisie. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działalność, bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania są przedmiotem skargi. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarga na bezczynność Starosty [...] została wniesiona przez skarżącego bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a zatem z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 54 § 1 P.p.s.a. Z tego też względu, w zgodzie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że datą wniesienia przedmiotowej skargi była data jej przesłania przez Sąd organowi. To prawidłowe stanowisko zostało jednak następnie odniesione przez Sąd pierwszej instancji do błędnie ustalonych okoliczności faktycznych występujących w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłową oceną stanu bezczynności organu. Jak wynika z akt sprawy, skarga na bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku z 5 kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej, skierowana bezpośrednio do Sądu, została przez ten Sąd przesłana do organu 21 kwietnia 2016 r., w wyniku wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z tej samej daty, a nie jak przyjął Sąd rozstrzygający w sprawie 23 maja 2016 r. Do organu skarga wpłynęła 22 kwietnia 2016 r. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że żądane we wniosku z 5 kwietnia 2016 r. dokumenty zostały przekazane skarżącemu [...] maja 2016 r. Podjęcie czynności wykluczających bezczynność organu nastąpiło zatem już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jak nieprawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie przed wniesieniem skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Powyższy brzmienie przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest wynikiem zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w punkcie 3, jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 P.p.s.a. utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. Rozstrzygając w zakresie bezczynności organu Sąd jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oddalenie prawidłowo wniesionej skargi na bezczynność organu, przy wypełnieniu przesłanek podmiotowo-przedmiotowych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić natomiast wówczas, gdy organ nie pozostawał bezczynny w dacie wniesienia skargi. Taka sytuacja faktyczna nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, skoro do realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej doszło już po wniesieniu skargi na bezczynność. Powyższe prowadzi do wniosku, że usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji istoty sprawy nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględni przedstawione wcześniej stanowisko i odniesie je do prawidłowo ustalonych okoliczności przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 4