II SA/Wr 345/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J.K. i A.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości. W dniu 19.12.2014 r. organ nadzoru budowlanego, w związku z doniesieniem skarżącego o istnieniu zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego komina w określonym budynku mieszkalnym. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 62 p.b. nakazał wspólnocie mieszkaniowej przedstawienie ekspertyzy stany technicznego komina. W uzasadnieniu opisał spór odnośnie prawidłowości podłączenia do kanału nr 5 (według oznaczeń czerwonych) lub nr 4 (według oznaczeń czarnych) komina urządzeń z lokalu nr 4 (skarżącego) i lokalu nr 2 (J.Ch.). Przedstawił wstępną ocenę stanu technicznego komina jako zagrażającego zdrowiu lub życiu ludzi. Zapowiedział wydanie kolejnej decyzji kończącej postępowanie. Pouczył, że określenie sposobu korzystania z części wspólnych budynku należy do jego współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nakazał wspólnocie mieszkaniowej usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w kominie i doprowadzenie go do stanu technicznego zgodnego z przepisami poprzez wykonanie szeregu określonych robót w obrębie komina, wykonanie prawidłowych podłączeń urządzeń do komina oraz instalacji wentylacyjnych zgodnie z poleceniami zawartymi w przedłożonej ekspertyzie technicznej oraz wykonanie i przedłożenie opinii kominiarskiej – gdyż komin jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać bezpieczeństwu użytkowników. W uzasadnieniu organ ten w szczególności przedstawił treść ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego G.B., w tym zawartych w niej szczegółowych poleceń mających doprowadzić komin i podłączenia do komina do stanu zgodnego z przepisami. Opisał ustalone w trakcie oględzin naruszenie przepisów Działu IV Rozdziały 5 i 6 oraz Działu VI Rozdział 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Jak dodał, wydana decyzja nie rozstrzyga wszelkich sygnalizowanych sporów cywilnoprawnych współwłaścicieli, ogranicza się do zagadnień stosowania administracyjnego prawa budowlanego w ramach kompetencji nadzoru budowlanego. Po wydaniu decyzji wpłynął do akt protokół z przeglądu kominów przez wspólnotę mieszkaniową. W odwołaniu od tej decyzji skarżący kwestionowali prawidłowość poleceń biegłego G. B., który nie ma kompetencji zastrzeżonych dla kominiarzy oraz zarzucili naruszenie przepisów powołanych w decyzji. Na tej podstawie domagali się umorzenia postępowania pierwszej instancji. Skarżący nie kwestionowali nieodpowiedniego stanu technicznego komina. Jednak wydane polecenia są niedoprecyzowane lub błędne. Organ nie oparł się na ustaleniach własnych, gdyż nie przeprowadził oględzin w dniu 14 stycznia 2014 r. Nie odniósł się do twierdzeń o niewłaściwych podłączeniach do komina. Sposób podłączeń miał ustalić mistrz kominiarski powołany przez wspólnotę. Jednak następnie sposób ten został ustalony przez rzeczoznawcę B. i innych poza skarżącymi członków wspólnoty. Ustalenia te naruszają wydane opinie kominiarskie, akceptują podłączenia samowolne, zaś nakaz wykonania wentylacji narusza § 132 ust. 3 w.t. Jedynie skarżący posiadają opinię kominiarską dot. podłączeń w ich mieszkaniu. Ekspertyza i odsyłająca do niej bezkrytycznie decyzja nie likwiduje istniejącego zagrożenia dla ludzi. Decyzja powinna zostać poprzedzona opinią kominiarską, nie zaś dopiero nakazywać jej sporządzenie. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał wspólnocie mieszkaniowej 1. usunięcie nieszczelności obróbek blacharskich opierzenia komina przy połaci dachu 2. zamurowanie otworów wykutych w ścianach kanałów kominowych 3. uzupełnienie oraz wymianę uszkodzonych tynków komina 4. montaż szczelnych kwasoodpornych wkładów kominowych w użytkowanych kanałach odprowadzających spaliny z kotłów gazowych c.o. 5. zabezpieczenie przeciwogniowe konstrukcji drewnianej i elementów drewnianych przylegających do ścian komina 6. wymianę uszkodzonych i nieszczelnych drzwiczek wyczystek (wyciorów) kanałów kominowych 7. wykonanie prawidłowych podłączeń urządzeń do kanałów komina oraz instalacji wentylacyjnych (nawiewnych i wywiewnych) pomieszczeń zgodnie z poleceniami zawartymi w przedłożonej ekspertyzie technicznej stanu technicznego komina – w określonym terminie. W uzasadnieniu organ omówił brzmienie i wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Stosowanie tego przepisu zmierza do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Utrzymanie i użytkowanie obiektu zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ust. 2 p.b., do czego zgodnie z art. 61 p.b. obowiązany jest właściciel lub zarządca, oznacza zachowanie obiektu w dobrej sprawności, w należytym i niepogorszonym stanie. Zaniedbanie tego obowiązku uprawnia i zobowiązuje organ do wydania decyzji. W nin. sprawie okoliczność ta wynika z treści ekspertyzy technicznej komina rzeczoznawcy G. B. z dnia 31.08.2015 r. Według niej komin nr III składa się z 9-ciu przewodów. Według poleceń i zaleceń ekspertyzy należy odłączyć węglowy piecyk od kanału 5 w mieszkaniu nr 4, zdemontować gazowy podgrzewacz wody w mieszkaniu nr 1 na parterze oraz zdemontować i zainstalować kocioł c.o. w kanale 1, a także wykonać tam wentylację, kolejno wykonać wentylację kotłowni mieszkania nr 2 i zainstalować w kanale 5 przewód powietrzno-spalinowy dla kotła lub wykonać wentylację do kuchni, następnie wykonać wentylację do kuchni mieszkania nr 31, wykonać wentylację do pokoju z kominkiem w mieszkaniu nr 6, dalej wykonać opisane szczegółowo roboty przy kominie i jego otoczeniu. Ustalono nieodpowiedni stan techniczny komina w oparciu o ekspertyzę i protokół z przeglądu kominów oraz oględziny z dnia 14.01.2015 r. Rzeczoznawca budowlany G. B. posiada określone uprawnienia budowlane, co nie pozwala na podważenie ekspertyzy z zarzuconego w odwołaniu powodu. Decyzja pierwszej instancji wymagała zmiany, gdyż w ramach usuwania stwierdzonych nieprawidłowości nie mieści się obowiązek przedłożenia opinii kominiarskiej. Należało przesunąć termin wykonania pozostałych obowiązków. W skardze do sądu administracyjnego właściciele mieszkania nr 4 podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu. Ekspertyza na której oparły się decyzje zawiera rażące uchybienia merytoryczne w zakresie podłączeń do komina, została wydana wbrew treści opinii kominiarskich i jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. Nieprawidłowe podłączenia zagrażają życiu mieszkańców. W omawianym zakresie rzeczoznawca nie jest specjalistą, o ile nawet ma uprawnienia budowlane. Dokumentacja fotograficzna została dostarczona przez skarżących, nie zaś sporządzona przez organ pierwszej instancji. Ekspertyza bezpodstawnie kwestionuje wcześniejsze opinie mistrzów kominiarskich oraz aprobuje samowolne podłączenia. Zalecenie wykonania wentylacji do pokoju z kominkiem narusza § 132 ust. 1 w.t., gdyż usytuowanie kominka jest zakazane w budynku wielorodzinnym wysokim. Prawidłowe są opinie kominiarskie nr [...] i nr [...]. Nastąpiło naruszenie wydanego pozwolenia na budowę z dnia 9 grudnia 2014 r. Jedynie skarżący posiadają opinię kominiarską dla swojego lokalu, pozostali właściciele lokali ich nie mają. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Popierając na rozprawie skargę pełnomocnik skarżących powołał się na dołączone następnie do akt Uwagi do ekspertyzy technicznej. W uwagach tych podkreślił, że posiedzenie wspólnoty mieszkaniowej z dnia 7.03.2015 r. a następnie zlecenie wspólnoty z dnia 27.03.2015 r. naruszają art. 199 k.c., bowiem protokół podpisało sześć osób, gdy wspólnota liczy 10 osób. Rzeczoznawca błędnie oszacował wiek budynku i początkowy stan – ilość mieszkań. Nie sprawdził daty podłączenia gazu (dzień 19.11.1991 r.) oraz źródło wody. Inwentaryzacja przewodów kominowych M. F. z 2009 r. na zlecenie wspólnoty zawiera szereg błędów, które skarżący opisali. Podobnie błędna jest opinia kominiarska M. F. nr [...]. Rzeczoznawca pominął, że w obrębie komina III znajdują się mieszkania nr 2, 4, 5 i 6. Piec skarżących jest podłączony bez zmian od 35 lat. Przydział przewodów przez pozostałych właścicieli lokali narusza ustalenia wspólnoty z dnia 14.07.2015 r., pozwolenie na budowę z 2014 r. i opinię kominiarską nr [...] J. R. i nr [...] B. P.. Wady ekspertyzy powinny być zweryfikowane przez mistrza kominiarskiego. Wadliwa jest inwentaryzacja architektoniczna z 2003 r. Organ nie sprawdził legalności kominka w mieszkaniu nr 6. Montaż wkładów kominowych do pieców gazowych wybudowanych samowolnie nie powinien się odbywać na koszt wspólnoty, czyli w części, skarżących. Do powyższych uwag skarżący dołączyli dokumenty i fotografie mające je potwierdzać. Z kolei uczestnik postępowania dołączył pismo pn. odniesienie się do niektórych treści zapisów w skardze, podpisane przez rzeczoznawcę G. B. i pozostałych uczestników postępowania. Wnieśli oni o oddalenie skargi. Jak twierdzili ich budynek jest niskim budynkiem wielorodzinnym (do 4 kondygnacji nadziemnych), w których dozwolone jest instalowanie kominków. Zaprzeczyli twierdzeniu, jakoby nie posiadali opinii kominiarskich, zaś ich instalacje gazowe powstały nielegalnie. Biegły był uprawniony do wydania opinii w pełnym zakresie. Nieprawdziwe są twierdzenia skarżących, jakoby uzasadnione było korzystanie przez nich z przewodu 5. Od początku służył on do podłączenia urządzenia w mieszkaniu nr 2. Obecnie prawidłowego przydziału kanałów kominowych dokonała wspólnota. Uprzednio wspólnota zleciła ekspertyzę mistrzowi kominiarskiemu będącemu pełnomocnikiem procesowym skarżących, jednak ten nie dotrzymał terminu, stąd zlecenie dla G. B.. Rzeczoznawca ten konsultował opinię w kwestionowanym przez skarżących zakresie z przedstawicielem wspólnoty i mistrzami kominiarskimi. Po zamknięciu rozprawy skarżący dołączyli do akt sprawy odpisy dokumentów mających potwierdzać dotychczasowe zarzuty dot. nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez wspólnotę z pominięciem skarżących oraz w zakresie błędów ekspertyzy G. B. m.in. dot. budynku mającego 6 lokali odrębnych i liczącego 4 kondygnacje. Skarżący ponownie dołączyli dokumentację rozbudowy własnej instalacji gazowej. Przedstawili ogólne uwagi na temat prawidłowych przeglądów przewodów kominowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Nadzór budowlany prowadził postępowanie z art. 66 p.b. w stosunku do właściciela i jednocześnie zarządcy budynku wielorodzinnego, którym jest tzw. mała wspólnota mieszkaniowa. Skarżący wywodzą posiadanie w tej sprawie interesu prawnego jako członkowie tej wspólnoty (właściciele jednego z sześciu lokali odrębnych), podkreślając naruszenie ich uprawnień cywilnoprawnych wskutek dokonania przez większość współwłaścicieli podziału przewodów kominowych do korzystania w sposób nie uwzględniający ich oczekiwań oraz naruszenie uprawnień procesowych związanych z podejmowaniem przez wspólnotę czynności w postępowaniu bez wiedzy skarżących i niezapewnieniem udziału skarżących w czynnościach procesowych lub wyborze rzeczoznawcy i jego czynnościach. W uproszczeniu spór dotyczy przewodu (kanału) kominowego oznaczonego jednocześnie nr 5 i nr 4 (różnymi kolorami), do którego wpięte jest urządzenie z mieszkania nr 2, podczas gdy to skarżący powinni mieć dostęp do tego przewodu z ich mieszkania nr 4. Na tle tego sporu zadaniem Sądu była kontrola legalności decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej na podstawie art. 66 p.b. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w części obiektu budowlanego stanowiącej jeden z kominów. W sprawie tej organy mocno podkreślały, że nie zajmują się rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sporu cywilnoprawnego pomiędzy skarżącymi a wspólnotą mieszkaniową. Sąd podziela zapatrywanie, że kontrola zgodności decyzji z prawem administracyjnym powinna uwzględniać jedynie administracyjnoprawne kryteria oceny i fragmenty argumentacji skarżących z nimi związane. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany z mocy ustawy utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Zasady te, to użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, czyli dbałość o niepogorszenie tego stanu w szczególności według wymagań z art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 p.b. (np. zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego). Obiekt jak wiadomo (art. 3 pkt 1 p.b.) obejmuje m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Nie jest istotne, czy obiekt lub jego składniki powstały legalnie, zaś powinność zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania powinna tym bardziej obciążać właściciela nie do końca legitymującego się wymaganymi uprawnieniami formalnymi. Wykonanie tego obowiązku zapewniają okresowe kontrole stanu technicznego obiektu budowlanego (w tym przewodów kominowych), dobrowolne lub wymuszone przez organ (art. 62). Ustawa wyraźnie stanowi, że kontrolę stanu technicznego przewodów kominowych powinny przeprowadzać albo osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim, albo osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności (art. 62 ust. 6 p.b.). Nie powinno być wątpliwości, że te uprawnione osoby powinny opracowywać ekspertyzy stanu technicznego (art. 62 ust. 3), niewykluczone że w porozumieniu z mistrzem kominiarskim lub przy wykorzystaniu jego opinii pisemnych. Niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez właściciela tych obowiązków uprawnia organ do nałożenia decyzją nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawa nie precyzuje wymaganej lub dozwolonej treści nakazu, a jedynie zamierzony rezultat. Nakaz ma usuwać istniejące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.) albo doprowadzić do użytkowania obiektu w sposób usuwający takie zagrożenia (pkt 2), albo doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego (pkt 3) albo estetycznego (pkt 4). Ewentualne wątpliwości, czy w tych ramach organ uprawniony jest do orzekania o sposobie korzystania z przewodów kominowych rozwiewa brzmienie przepisu, w którym wyraźnie wymienia się kwestię użytkowania obiektu, należącą do zagadnień techniczno-budowlanych (rozporządzenia na podstawie art. 7 p.b., szczególnie § 140 – 146 warunków technicznych z 2002 r.). Przesłanki stosowania przepisu mają więc charakter ocenny, podobnie organ posiada dużą swobodę w formułowaniu treści nakazu. Jest oczywiste, że okoliczności te powinny zostać w sposób należyty wyjaśnione i rozważone. Jak wynika z akt administracyjnych organ prowadził postępowanie z udziałem sześciu członków wspólnoty mieszkaniowej, określając dodatkowo jednego z nich jako przedstawiciela tej wspólnoty. Nie wiadomo, dlaczego za strony uznano jednocześnie wspólnotę czyli współwłaścicieli oraz osobno tych współwłaścicieli jako osoby fizyczne. Członek wspólnoty prowadzący z nią spór (skarżący) mógł zostać uznany za stronę, zaś powiadamianie o czynnościach członków wspólnoty poprzez wspólnotę i osobno bezpośrednio, nie naruszało procedury w sposób istotny. Adresat decyzji został określony prawidłowo jako wspólnota. W toku postępowania czynności procesowe za wspólnotę podejmowali jej członkowie łącznie bądź ich większość (pięć osób). Jednocześnie prowadzone były czynności przez rzeczoznawcę G. B. w celu opracowania ekspertyzy oraz przez członków wspólnoty mieszkaniowej w celu dokonania przydziału przewodów kominowych (pisma wspólnoty z dnia 7.03. i 29.06.2015 r., pismo G. B. z dnia 25.06.2015 r.). Według treści ekspertyzy G. B. z dnia 31.08.2015 r., skarżący pomimo wezwań nie uczestniczyli w podziale przewodów kominowych dokonanym przez pozostałych pięciu członków wspólnoty. Jak już zaznaczono, poprawność tego podziału według prawa cywilnego nie może być przedmiotem zainteresowania organów i sądu administracyjnego. Było natomiast istotne, że skarżący w toku postępowania administracyjnego zarówno nie kwestionowali czynności wspólnoty przed sądem powszechnym, jak i nie zgłosili zastrzeżeń do ekspertyzy. Uwagi, twierdzenia i dokumenty pochodzące od skarżących w tym zakresie, przedstawione dopiero w postępowaniu sądowym, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sądowego (art. 133 § 1, art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z ekspertyzą podział przewodów kominowych został ustalony i zaakceptowany przez wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej na zebraniu w dniu 14.07.2015 r. Sposób podziału stanowi część ekspertyzy, jako przedstawienie ustaleń wspólnoty. W części dotyczącej oceny stanu technicznego kominów przedstawiono liczne nieprawidłowości, których usunięcie nakazuje decyzja (rozstrzygnięcie akceptowane w całości przez wspólnotę i w zasadzie niekwestionowane przez skarżącego). Nakazy te zostały w dostateczny sposób doprecyzowane, zaś ewentualne wątpliwości wyjaśnione są w treści ekspertyzy. W szczególności wyjaśniono tam, że projektowana przez skarżących rozbudowa instalacji gazowej nie koliduje z przyjętym przez wspólnotę sposobem podziału do korzystania przewodów kominowych. Skarżący w dniu 4.09.2015 r. odebrali z akt kserokopię ekspertyzy. Zapowiedzieli odniesienie się do niej w terminie do dnia 30.09.2015 r., co nie nastąpiło i dnia 6.10.2015 r. wydano decyzję pierwszej instancji. Jak już wskazano, w odwołaniu skarżący kwestionowali posiadanie przez rzeczoznawcę uprawnień formalnych oraz legalność użytkowania kominka. Brakowało skonkretyzowanych zarzutów odnośnie treści ekspertyzy. Można zauważyć, że organ w ustaleniach i rozważaniach pominął niektóre z omówionych zagadnień, to jednak nie popadł w sprzeczność z zawartymi w aktach administracyjnych ustaleniami, co pozwala ocenić dostrzeżone naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznać należało, że zarzuty skarżących były bezzasadne, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności nie było w materiale sprawy konkretnych ustaleń mogących wywołać potrzebę oceny legalności istniejących urządzeń lub instalacji. Prawidłowe były zasadnicze ustalenia i oceny organu wskazujące na zaistnienie przesłanek stosowania art. 66 ust. 1 p.b., zaś sformułowane nakazy nie budziły zastrzeżeń. Nie było podstaw do kwestionowania ekspertyzy jedynie z powodów formalnych, skoro powołany biegły posiadał stosowne uprawnienia budowlane w zakresie wymaganych wiadomości specjalnych. Dokonana przez organ ocena ekspertyzy nie naruszała art. 80 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.