II OSK 901/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M R i S R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 672/16 w sprawie ze skargi M R i S R na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [..]r. nr [..]znak: [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 672/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [..] (dalej zobowiązani albo skarżący) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej WINB) z [..]r., nr [..], znak: [..] zapadłe w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu (dalej PINB) prowadził postępowanie w sprawie stodoły zlokalizowanej na działce nr [..], położonej w [..]. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB wydał – na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) – dnia [..]r. decyzję nr [..]nakazującą zobowiązanym rozbiórkę stodoły usytuowanej na ww. działce, a także wyznaczył termin przystąpienia do rozbiórki – [..]r. oraz termin jej zakończenia i uporządkowania terenu – [..]r. W dniu [..]r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił, że stodoła nie została rozebrana, a tym samym nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji z [..]r. Pismem z dnia [..]r. organ wystosował do zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki spornego obiektu budowlanego, które zostało doręczone w dniu [..]r. Następnie PINB wystawił w dniu [..]r. tytuły wykonawcze, doręczone zobowiązanym w dniu [..]r. Postanowieniem z [..]r. na podstawie art. 122 § 1 w związku z art. 119 i art. 121 § 4 i 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.), PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 167.201,73 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do [..]r. Organ pouczył strony, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W zażaleniu na ww. postanowienie zobowiązani wnieśli o jego uchylenie. Podnieśli m.in., że organ niedostatecznie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, aby doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku bez potrzeby stosowania środków przymusu. Postanowieniem z [..]r. WINB uchylił w całości postanowienie PINB i jednocześnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 165.682,10 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie do dnia [..]r. Organ pouczył strony, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W ocenie WINB, organ stopnia podstawowego wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 15 § 1 oraz art. 32 u.p.e.a., wobec czego mógł zastosować środek egzekucyjny (dopuszczalny do egzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym). Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. Obowiązek rozbiórki nałożony decyzją z 3 września 2014 r. dotyczy budynku stodoły o wymiarach: długość 17,30 m, szerokość 12,20 m, powierzchni zabudowy 211,06 m2. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2015 r., obowiązującym w dacie wydania postanowienia organu I instancji (Dz.Urz. GUS poz. 45), cena 1 m2 takiej powierzchni za III kwartał 2015 r. wyniosła 3.961 zł. W związku z czym grzywna w celu przymuszenia wyliczona przez organ I instancji wyniosła: 1/5x3.961 zł x 211,06 m2 = 167.201,73 zł. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. cena 1 m2 takiej powierzchni za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3.925 zł (Dz.Urz. GUS poz. 10). Zatem grzywna w celu przymuszenia wynosi: 1/5 x 3.925 zł x 211,06 m2 = 165.682,10 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmieniła się na korzyść strony cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Skoro WINB zobowiązany jest uwzględniać zmiany, które zaszły od czasu wydania rozstrzygnięcia organu I instancji, to należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) uchylić skarżone postanowienie i orzec merytorycznie. Na ostateczne postanowienie skargę do WSA złożyli zobowiązani, zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a, art. 7 § 2 i 33 ust. 8 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie, a także art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możności doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz art. 3 pr.bud. przez uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zapadły w sprawie wyrok WSA przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo określił wysokość nałożonej grzywny. W ocenie Sądu organy w prawidłowy sposób wszczęły i prowadziły postępowanie egzekucyjne. Argumenty podnoszone przez skarżących nie mogły wpłynąć na inną ocenę. Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu argument, że organ zastosował grzywnę w wysokości nieodzwierciedlającej stanu majątkowego skarżących. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. nie przyznaje organowi egzekucyjnemu możliwości samodzielnego ustalania wysokości grzywny. Niezasadne są też argumenty, że przewidziana do rozbiórki stodoła nie jest budynkiem a innym obiektem budowlanym, a art. 121 § 1 u.p.e.a. stosuje się tylko w odniesieniu do budynków. W myśl art. 29 § 1 in fine u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten określony został w decyzji z 30 września 2014 r. o nakazie rozbiórki stodoły. Nie ma wątpliwości, że obiekt ten stanowi budynek, skoro po pierwsze tak został zakwalifikowany w decyzji określającej obowiązek podlegający wykonaniu, a po drugie wciąż spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 pr.bud. Przepis ten definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty oraz dach. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii wynika, ze sporny obiekt posiada wszystkie wymienione elementy, choć dach jest częściowo zawalony. Tym niemniej niewykonanie obowiązku w określonym przez organ terminie nie może stanowić argumentu, że obiekt nie spełnia definicji budynku, bo w międzyczasie zawaliła się część dachu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. z uwagi na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego WSA podkreślił, że organ egzekucyjny miał w niniejszej sprawie do wyboru grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (art. 127-135 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, choć jej wysokość w niniejszej sprawie jest znaczna, ma na celu jedynie doprowadzić do wykonania obowiązku. W myśl art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jeśli więc organ egzekucyjny, nakładając grzywnę, doprowadzi do nadrzędnego celu postępowania egzekucyjnego, a więc do wykonania przez skarżących rozbiórki budynku stodoły, grzywna zostanie umorzona. Skarżący nie będą musieli jej wówczas uiścić. Z tej przyczyny grzywnę w celu przymuszenia należało uznać za środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, które polega, w myśl art. 127 u.p.e.a., na zleceniu wykonania obowiązku innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt. [..] (dalej skarżący kasacyjnie) wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok z 7 marca 2017 r. w całości oraz zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię art. 7 § 2 u.p.e.a. i przyjęcie, że zastosowany środek egzekucyjny prowadzi do bezpośredniego wykonania zobowiązania i jest najmniej uciążliwy dla dłużników (skarżących), - błędną wykładnię art. 3 pkt 2 pr.bud. i przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem stodoły, a nie obiektem budowlanym stodoły i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (naruszenie obowiązku kontroli). W szczególności WSA wadliwie przyjął, że organy nie dopełniły obowiązku wynikającego z przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. zebrania i zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla sprawy i dokonania na ich podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono czy skarżący realizują obowiązek rozbiórki, a jeśli tak - to w jakiej części, a przede wszystkim nie dokonano analizy dolegliwości finansowej planowanego środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia) przez porównanie z dolegliwością alternatywnego środka egzekucji (wykonania zastępczego rozbiórki), nadto nie wyjaśniono czy stodoła w następstwie częściowego zawalenia się dachu posiada nadal więźbę dachową oraz czy posiada poszycie dachowe, zabezpieczającego budynek przed opadami atmosferycznymi. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie zasługiwały na aprobatę. Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia regulacji procesowej przez WSA. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że decyzją z [..]r. skarżący kasacyjnie zostali zobowiązani do rozbiórki stodoły zlokalizowanej na działce nr [..], położonej w [..]. Do dziś, pomimo upływu prawie sześciu lat od nałożenia obowiązku, nie został on zrealizowany. Częściowe zawalenie się dachu stodoły dostrzeżone przez sąd I instancji nie mogło stanowić podstawy do uznania obowiązku za nieistniejący. Dywagacje skarżących kasacyjnie na temat brzmienia art. 3 pkt 2 pr.bud., a dokładniej znaczenia istnienia konstrukcji dachowej dla budynku, nie mogą stanąć na przeszkodzie doprowadzeniu do wykonania spoczywającego na nich obowiązku. Po pierwsze, w chwili jego nakładania budynek stodoły spełniał wszystkie warunki do uznania go za taką konstrukcję co znalazło swoje potwierdzenie w treści decyzji z [..] r. Po drugie, przyjęcie argumentacji zobowiązanych za słuszną mogłoby doprowadzić do paraliżu egzekucji administracyjnej w każdym wypadku, gdy ze względów czasowych dochodziłoby do zmiany egzekwowanej substancji. W takim wypadku bierność zobowiązanych przy zaistnieniu zmian faktycznych mogłaby czynić niedopuszczalnymi egzekwowanie wielu obowiązków, co zarówno z prawnego, jak i racjonalnościowego punktu widzenia byłoby nie do zaakceptowania. Z tych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia k.p.a. dotyczące stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy. Skarżący poza zwróceniem uwagi na częściowe zawalenie się dachu stodoły nie wskazali, jakich dowodów WSA nie uwzględnił w ramach dokonywania kontroli zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ma świadomość dolegliwości wynikających ze stosowania przymusu egzekucyjnego. Nie bez przyczyny podkreśla się w doktrynie, że przymus administracyjny powinien być traktowany jako środek o charakterze ostatecznym i nie może być on traktowany jako cel sam w sobie (A. Skoczylas, W. Piątek w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2020, s. 474-475, NB 10). Tym niemniej w sytuacji braku dobrowolnego wykonania obowiązku, tak jak w niniejszej sprawie, zastosowanie przymusu ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami, w tym także natury finansowej, jest konieczne. Mając na uwadze samą w sobie dolegliwość egzekucji administracyjnej, WSA w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie naruszył art. 7 § 2 u.p.e.a. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego jest mniej uciążliwe, aniżeli wykonanie zastępcze z kilku powodów. Po pierwsze - realizacja obowiązku przed uiszczeniem grzywny powoduje jej bezprzedmiotowość (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Po wykonaniu obowiązku ustawodawca dopuszcza możliwość częściowego albo całościowego umorzenia grzywny (art. 126 u.p.e.a.). Po drugie - grzywna, o której stanowi art. 121 § 5 u.p.e.a. ma charakter jednorazowy i w razie nieskuteczności tego środka w sprawie i tak zostanie zastosowane wykonanie zastępcze. Po trzecie - z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że w sprawach z zakresu obowiązków budowlanych zastosowanie grzywny przed wykonaniem zastępczym powinno być regułą (zob. też wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, ONSAiWSA 2010/5/92). Po czwarte - nawet w sytuacji znacznej wysokości grzywny, a także stanu zdrowia skarżących kasacyjnie, podjęcie przez nich wysiłku związanego ze zorganizowaniem procesu rozbiórki połączonym z umorzeniem niezapłaconej grzywny albo jej częściowym zwrotem byłoby ekonomicznie bardziej uzasadnione, aniżeli pokrycie kosztów nie tylko samego wykonania rozbiórki, lecz także kosztów wykonawcy na wybór którego decydujący wpływ miałby organ egzekucyjny. Z tych względów zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.