II SA/Gl 291/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 16 października 2014 r. W. J. zgłosił w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. zastrzeżenia w związku z budową domu jednorodzinnego i ogrodzenia na sąsiadującej z jego działką nr 1 przy ul. [...] w B., działką nr 2. Podniósł, że w związku z realizacją tych obiektów korzystano bezpodstawnie również z jego działki, którą nie zrekultywowano, naruszono również przy budowie ogrodzenia geodezyjne słupki graniczne. Po przeprowadzeniu w związku z tymi zarzutami w dniu [...] r. oględzin objętych nim nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej również jako PINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową domu jednorodzinnego na działce nr 2 położonej przy ul. [...] w B., w postaci braku słupka geodezyjnego od strony działek nr 2, 1 i 3, zanieczyszczenia działki nr 1 materiałami budowlanymi oraz rozjeźdżenia ciężkim sprzętem. W następstwie wniesionego na to postanowienie przez J. W. zażalenia zostało ono uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako [...]WINB) z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zbadał zgodności zrealizowanych na działce nr 2 robót budowlanych z udzielonym L. K. pozwoleniem. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tym przedmiocie postępowania PINB w B. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie. Również to orzeczenie zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją [...]WINB w K. z dnia [...] r., wydaną po rozpoznaniu odwołania J. W. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w toku którego w dniu [...] r. przeprowadzono kolejne oględziny objętych zarzutami J. W. nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji dotyczącej budowy domu jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr 2 przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na działce nr 2 został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nr [...] budynek jednorodzinny z garażem. Nie stwierdzono przy tym aby budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od przedmiotowego pozwolenia. Po zakończeniu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem inwestor złożył w tym przedmiocie w dniu [...] r. stosowne zawiadomienie do którego zostało dołączone oświadczenie kierownika budowy stwierdzające m.in., że teren budowy doprowadzono do należytego stanu i porządku. Po uzupełnieniu braków tego zawiadomienia zostało ono przyjęte przez PINB w B. pismem z dnia [...] r. Nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego zostały zaznaczone przez autora projektu na wchodzących w jego skład rysunkach. Inwestor przedłożył też przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenie wykonania na tej działce chodnika oraz podjazdu do garażu wraz z tarasem usytuowanym od strony wschodniej. Stwierdzono też, że pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 zostało zrealizowane ogrodzenie o wysokości nie przekraczającej 220 cm, na którego wzniesienie nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W ogrodzeniu tym od strony działki nr 4 słupek graniczny został częściowo przysłonięty przez prefabrykowany element. Nie został natomiast przysłonięty słupek graniczny pomiędzy działkami nr 1 i 2 od frontu tych działek. W zakresie ewentualnego naruszenia czy też przysłonięcia słupków granicznych PINB stwierdził, że pozostaje to poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Może być ewentualnie przedmiotem postępowania karnego. Organy nadzoru budowlanego nie są też uprawnione do rozstrzygania sporów gdy chodzi o roszczenia związane z korzystaniem przy realizacji robót budowlanych z sąsiedniej nieruchomości. W tym zakresie strony mogą dochodzić ewentualnie swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym. Również sprawa rozsypania na działce nr 1 resztek materiałów budowlanych ma charakter cywilny. W odwołaniu od tej decyzji J. W. podniósł, że organ orzekający nie uwzględnił złożonych przez niego w toku postępowania zarzutów co do bezprawnego wykorzystywania przy budowie na sąsiedniej działce, jego nieruchomości. W konsekwencji została ona zanieczyszczona i zdewastowana, po zakończeniu budowy nie została przywrócona do poprzedniego stanu. Nie wzięto też pod uwagę, że przy budowie ogrodzenia jeden słupek geodezyjny (graniczny) został przysłonięty, a drugi stał się niewidoczny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 Kpa utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych omówił przesłanki (przyczyny) przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Następnie przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielił w tym względzie stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że dodatkowe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało, iż obiekt który podlegał weryfikacji został zrealizowany w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem jest legalny i nie ma podstaw do prowadzenia wobec niego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dlatego też za jak najbardziej słuszne należy uznać umorzenie postępowania w przedmiocie legalności tego obiektu, które toczyło się przed PINB. Podzielił także [...]WINB wyrażone w decyzji PINB poglądy odnośnie podnoszonych przez skarżącego kwestii, dotyczących zdewastowania jego nieruchomości oraz zniszczenia bądź przesłonięcia znaków granicznych i tego, że kwestie te nie podlegają kognicji organów nadzoru budowlanego, na co [...]WINB wskazał już w swojej wcześniej wydanej w tej sprawie decyzji z [...] r., znak: [...]. W tym zakresie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie są w żaden sposób władne do ustalania rekompensat czy też odszkodowań z tytułu korzystania bądź uszkodzenia nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane. Kwestie te są kwestiami cywilnoprawnymi i nie podlegają kognicji organów nadzoru budowlanego. Dla rozstrzygania tego typu roszczeń właściwe są sądy powszechne. Odnosząc się natomiast do kwestii ingerencji w znaki graniczne, jakimi są słupki geodezyjne, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z dyspozycją art. 277 Kodeksu karnego: "Kto znaki graficzne niszczy, uszkadza, usuwa, przesuwa lub czyni niewidocznymi albo fałszywie wystawia, podlega (...) karze (...)." Kwestia ta stanowi materię prawa karnego i jako czyn stanowiący przestępstwo leży w gestii właściwych organów ścigania a nie organów nadzoru budowlanego. Z akt wynika zresztą, że takie postępowanie przed organami ścigania zostało wdrożone. Reasumując również [...]WINB za zasadne uznał umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na działce nr 2 przy ul. [...] w B. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. z dnia [...] r. J. W. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i w konsekwencji o odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Zgłaszane w toku postępowania naruszenie interesów osób trzecich "opisanych w Decyzji nr [...] i w Prawie budowlanym" nie dotyczą samego budynku i w tym zakresie postępowanie nie stało się też bezprzedmiotowe. Organy orzekające nie odniosły się zaś do naruszenia art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Gdyby przyjąć brak kompetencji orzekających organów w przedmiocie rozstrzygnięcia zgłaszanych przez niego zarzutów to brak ten istniał od początku i nie powinien być stwierdzony dopiero po długotrwałym postępowaniu. Nadto zdaniem skarżącego należało w takiej sytuacji przekazać sprawę zgodnie z art. 231 Kpa organowi właściwemu. Dalej stwierdzono jednak, że "organ nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego powinien sprawdzić wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego." W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stwierdzenia i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r. skarżący podtrzymał zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i poczynienia ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym, który został zgromadzony również w postępowaniu karnym. Stwierdził, że w sprawie powinna zapaść decyzja o podobnej treści jak dołączona do tego pisma kserokopia decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika natomiast z art. 19 Kpa organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów z zakresu ich działania (art. 20 Kpa). Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony orzekać w sprawie w której nie jest właściwy. Jeżeli jest to sprawa z zakresu administracji publicznej to zgodnie z treścią art. 65 § 1 Kpa organ niewłaściwy powinien sprawę przekazać organowi właściwemu (w tej kwestii wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze nie ma zastosowania art. 231 Kpa, który nie odnosi się w ogóle do postępowania zasadniczego, dotyczy jedynie skargi i wniosków). Jeżeli natomiast w sprawie właściwy jest sąd powszechny to organ powinien zwrócić podanie wnoszącemu zgodnie z treścią art. 66 § 3 Kpa. Ten ostatni przepis ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku gdy żądanie z uwagi na swoją treść daje jednoznaczną podstawę do przyjęcia, że stanowi pozew, wniosek lub akt oskarżenia rozpoznawany przez sąd powszechny. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła gdy zważy się, że skarżący konsekwentnie żądał rozstrzygnięcia formułowanych przez siebie żądań w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego jako związanych z prowadzonymi na działce sąsiedniej nr 2 robotami budowlanymi. Od początku był przy tym informowany we wszystkich zapadłych w toku postępowania orzeczeniach co do cywilnego i karnego charakteru niektórych zgłaszanych przez niego żądań, czego nie przyjmował jednak do wiadomości. W tej sytuacji dowolny jest sformułowany w skardze zarzut nieprzekazania sprawy organom właściwym. Pozostaje on zresztą w sprzeczności z pozostałą treścią skargi i pisma procesowego z dnia 5 września 2016 r. gdzie skarżący domagał się rozstrzygnięcia formułowanych przez niego zarzutów przez organy nadzoru budowlanego m.in. w sposób podobny jak w dołączonej to tego pisma decyzji PINB w B. z dnia [...] r. Rozpoznając skargę w zakresie legalności umorzenia zaskarżoną decyzją jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie określonym w decyzjach organów obu instancji tj. legalności zrealizowanej na działce nr 5 przez L. K. inwestycji dotyczącej budowy domu jednorodzinnego z garażem Sąd uznał ją za nieuzasadnioną. W tym zakresie skarga nie zawiera właściwie żadnych zarzutów. Wprost przeciwnie ustalenia organów orzekających w tym przedmiocie nie są kwestionowane. Wynika z nich natomiast, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że przedmiotowa budowa została zrealizowana bez istotnych odstępstw do pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji Prezydenta B. z dnia [...] r. znak: [...]. W tej sytuacji zasadnie uznały organy orzekające, że wszczęte w tym przedmiocie postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W świetle ustalonego stanu faktycznego (wybudowania budynku bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia) brak jest bowiem w prawie budowlanym przepisów w oparciu o które organy nadzoru budowlanego byłyby uprawnione skonkretyzować wobec stron postępowania określone prawa lub obowiązki. To zaś obliguje do zakończenia postępowania administracyjnego w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oznacza to bowiem brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. Wbrew stanowisku skarżącego kompetencje w tym względzie nie wynikają z powołanych w skardze art. 47 ust. 1 i 3 oraz art. 57 ust. 1 pkt 2b ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwanej dalej Prawem budowlanym). Pierwszy z tych przepisów dotyczy bowiem sytuacji gdy inwestor stara się o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego teren celem wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Nie może mieć zatem zastosowania jeżeli do zajęcia sąsiedniej działki bez takiej zgody już doszło, a na takie zdarzenie skarżący się powołuje. Wtedy zaś, jak to zasadnie i konsekwentnie twierdziły organy orzekające w niniejszej sprawie, roszczeń związanych z takim zachowaniem się inwestora, w tym związanych z ewentualnym zanieczyszczeniem działki sąsiedniej pozostałościami materiałów budowlanych, właściciel tej działki może dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (podobnie jak w przypadku o jakim mowa w art. 47 Prawa budowlanego). Podstaw do wydania w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia nie dawała też treść art. 57 § 1 pkt 2b Prawa budowlanego. Przepis ten jest bowiem skierowany do kierownika budowy, który ma obowiązek złożyć oświadczenie o doprowadzeniu terenu budowy i ewentualnie terenów sąsiednich wykorzystywanych do realizacji robót budowlanych – do należytego stanu i porządku. Niezłożenie takiego oświadczenia przez kierownika budowy stanowi przeszkodę w przyjęciu przez organ nadzoru zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie kierownik budowy takie oświadczenie założył i organ nadzoru budowlanego przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy. Gdyby istotnie działka skarżącego w związku z wykorzystywaniem jej na potrzeby budowy realizowanej na działce sąsiedniej nr 2 nie została doprowadzona do należytego stanu (w tym nie została zrekultywowana) czego skarżący się domaga to roszczeń z tego tytułu może on dochodzić przed sądem powszechnym. Przepisy prawa budowlanego nie nadają też kompetencji organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do rozstrzygania sporów i ingerencji w związku z ewentualnym naruszeniem przy realizacji robót budowlanych znaków granicznych, zwłaszcza w sytuacji gdy roboty te nie są objęte kognicją tych organów. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie gdy zważy się, że znaki te zostały ewentualnie naruszone przy realizacji ogrodzenia nie wymagającego zgłoszenia. Skarżący nie twierdzi też, jak również nie wynika to z akt sprawy, aby realizacja tego ogrodzenia spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). ec