I OSK 192/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 116/16 w sprawie ze skargi L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, rejestracji pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.J. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, rejestracji pojazdu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 10 maja 2007 r. L.J. złożył do Starosty [...] wniosek o rejestrację samochodu osobowego marki MERCEDES-BENZ S 320 CDI numer identyfikacyjny [...], do którego załączył m.in. umowę sprzedaży pojazdu zawartą w dniu [...] kwietnia 2007 r. pomiędzy D. (sprzedający) a M.S., G., ul. [...] (kupujący). W dniu 8 czerwca 2007 r. Starosta [...] wydał decyzję o zarejestrowaniu pojazdu na nazwisko wnioskodawcy. Jako potwierdzenie rejestracji wydano dowód rejestracyjny seria i numer [...], nalepkę kontrolną oraz zalegalizowane tablice rejestracyjne [...]. W dniu 4 sierpnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Szczecinie, sprzeciwiającego się ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o zarejestrowaniu pojazdu. W uzasadnieniu wskazano, że umowa sprzedaży pojazdu z dnia [...] kwietnia 2007 r. załączona do wniosku o rejestrację jest dokumentem podrobionym. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zarejestrowania pojazdu w dniu [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2015 Starosta [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o zarejestrowaniu pojazdu i odmówił jego zarejestrowania. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. SKO w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania w sprawie rejestracji, za numerem rejestracyjnym [...], pojazdu marki MERCEDES-BENZ S 320 CDI (numer identyfikacyjny VIN: [...]) na wniosek i nazwisko L.J.. Organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, tj. decyzję o odmowie zarejestrowania pojazdu. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, zatem dowody fałszywe to takie, które są nieprawdziwe, niezgodne z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Organ, opierając się na takich dowodach, uzyskał niezgodny z prawdą obraz rzeczywistości, określonego stanu faktycznego, zatem decyzja wydana w oparciu o takie dowody również jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Warunkiem wznowienia postępowania jest oparcie się na takich fałszywych dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, mające pierwszorzędne znaczenie. Organ II instancji stwierdził następnie, że odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko Starosty [...], iż fakt sfałszowania dowodu własności pojazdu, tj. umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowi o istnieniu tej przesłanki na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego. Organ II instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 2506/99, zgodnie z którym, przy wniosku o zarejestrowanie pojazdu właściciel obowiązany jest przedstawić oryginał dowodu własności pojazdu, a jeżeli pojazd był zarejestrowany także ostatni dowód rejestracyjny. Oba rodzaje dokumentów musiały być prawdziwe nie tylko w znaczeniu formalnej autentyczności dokumentu, lecz także zgodne ze stanem faktycznym. Organ II instancji stwierdził, że nie jest spornym, iż przedstawiona przez skarżącego umowa zakupu pojazdu zawarta w dniu [...] kwietnia 2007 r. jest sfałszowana, co wprost wynika z materiału dowodowego w aktach sprawy – wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]. Umowa, na podstawie której stwierdzono, że skarżący jest właścicielem pojazdu marki MERCEDES-BENZ S 320 CDI, niewątpliwie jest okolicznością istotną dla kwestii rejestracji tego pojazdu, która obecnie okazała się fałszywa. Podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu analizy przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., należy uznać za zasadne. Istotnym z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia jest, iż jednym z dokumentów stanowiących podstawę decyzji o rejestracji pojazdu była nieoryginalna umowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. organ II instancji wskazał, że obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z art. 7 k.p.a., odnoszą się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych, gdyż uprawnienie organu do wydawania takich decyzji nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym. Norma zawarta w art. 151 k.p.a. nie pozwala organowi administracji publicznej na jakikolwiek luz administracyjny. Podobnie Starosta orzekając w sprawach rejestracji – ze względu na dyspozycję art. 72 art. i 73 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozbawiony został również tak zwanego "luzu decyzyjnego", a zapadła decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Na gruncie art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności ma wręcz obowiązek wydać decyzję administracyjną, która będzie miała swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W skardze na powyższą decyzję L.J. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej w dniu [...] czerwca 2007 r., rejestracji ww. pojazdu. Podstawę wznowienia postępowania stanowiła okoliczność posłużenia się przez skarżącego przy rejestracji umową nabycia pojazdu z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawartą pomiędzy D. (sprzedający) a M.S., G., ul. [...] (kupujący), która okazała się fałszywa. Okoliczność powyższa została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...], mocą którego oskarżonego M.S., oskarżonego o to, że w kwietniu 2007 r. w S. i G., działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w krótkich odstępach czasu, wspólnie i w porozumieniu z ustaloną osoba, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. oraz innymi ustalonymi i nieustalonymi osobami w celu osiągnięcia przez siebie korzyści majątkowej (...) podrobił w celu użycia za autentyczny dokument w postaci umowy sprzedaży pojazdu używanego opisanego samochodu, zawartej w dniu [...] kwietnia 2007 r., w miejscowości M. w Niemczech w ten sposób, że przekazał innej osobie swoje dane osobowe i wyraził zgodę na ich użycie w dostarczonym przez inną osobę, dwujęzycznym druku umowy, w którym inna osoba wpisała nieprawdziwą datę i miejsce zawarcia umowy, dane fikcyjnego sprzedawcy, dane jego jako fikcyjnego kupującego oraz dane pojazdu wraz zaniżoną ceną nabycia (...), na której to umowie inna osoba podpisała się za M.S., jako kupującego, na której to umowie inna osoba podpisała się jako sprzedawca, a następnie tak podrobionym dokumentem posłużył się wspólnie z inną osobą jako autentycznym (...) – uznano za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów. Właśnie tak sfałszowana umowa została przedłożona do rejestracji przedmiotowego pojazdu w Starostwie [...] przez L.J. w dniu [...] czerwca 2007 r. Wobec prawomocnego potwierdzenia wyrokiem karnym winy M.S. i okoliczności sfałszowania umowy, którą przedstawiono przy rejestracji przedmiotowego samochodu, bezspornie wykazane zostało wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego opisanej art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Umowa kupna pojazdu stanowiąca dokument własności rejestrowanego pojazdu tj. dowód na podstawie którego ustalono okoliczność istotną dla zarejestrowania pojazdu, okazała się fałszywa. Obiektywny fakt fałszywości dowodu, na którym oparto ostateczną decyzję o zarejestrowaniu pojazdu, wynikający z wyroku karnego, nie pozwalał organowi wznawiającemu postępowanie na prowadzenie własnych ustaleń okoliczności popełnienia przestępstwa. Również sąd administracyjny wobec istnienia dowodu z dokumentu w postaci prawomocnego wyroku sądu karnego, nie może czynić własnych ustaleń okoliczności związanych z popełnieniem przestępstwa. W tej sytuacji zawarte w skardze uwagi strony o braku świadomości i wręcz przekonaniu o rzetelności i autentyczności tej umowy, są, zdaniem Sądu, bez znaczenia. Posłużenie się przy rejestrowaniu pojazdu dowodem własności, który okazał się fałszywy, nakazywała we wznowionym postępowaniu uchylenie dotychczasowej decyzji o rejestracji. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ta nowa decyzja nie mogła być korzystna dla skarżącego, ponieważ we wznowionym postępowaniu administracyjnym nie został przedłożony dokument własności pojazdu. Z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie dowodu własności pojazdu. Dowodem własności jest dokument odzwierciedlający nabycie praw do pojazdu przez osobę wnioskującą o jego zarejestrowanie. Powinien to być dokument autentyczny formalnie i zgodny z prawdą. Takim dokumentem skarżący nie dysponował we wznowionym postępowaniu administracyjnym, objętym kontrolą sądu administracyjnego. Kwestia dysponowania prawem własności rejestrowanego pojazdu winna być niewątpliwie dowiedziona w dacie złożenia wniosku o rejestrację. We wznowionym postępowaniu administracyjnym ponownemu rozpatrzeniu podlegał wniosek strony z 10 maja 2007 r., do którego dołączony dowód własności pojazdu okazał się fałszywy. Dalej Sąd wyjaśnił, że kontrola sądowa, oparta o kryterium zgodności z prawem, w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, polegała na badaniu zgodności z prawem oceny dowodów dokonanej przez organy, czyli poprawności tej oceny w odniesieniu do wymagań art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście stwierdzenie prawomocnym wyrokiem fałszerstwa samej umowy, czyli dokumentu, który był wymagany do rejestracji pojazdu, usuwa jakiekolwiek wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Odnosząc się zaś do argumentu skarżącego, że nie był on stroną umowy sprzedaży pojazdu z dnia [...] kwietnia 2007 r. i działał w zaufaniu do treści tego stosunku prawnego, który ukonstytuowany został bez jego wiedzy i udziału, a ustalenia sądu karnego, który podważył istotne podmiotowo i przedmiotowo składniki zawartej umowy sprzedaży nie mogą wywierać negatywnych skutków dla skarżącego, który działał w zaufaniu do organów władzy publicznej wydającego przed kilki laty korzystną dla strony decyzję w przedmiocie rejestracji, Sąd podkreślił, że w świetle art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym rejestracji pojazdu dokonuje się na wniosek właściciela pojazdu, a z art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje się na podstawie dowodu własności pojazdu. Dowodem własności jest zaś dokument odzwierciedlający nabycie praw do pojazdu przez osobę wnioskującą o jego zarejestrowanie. Powinien to być dokument autentyczny formalnie i zgodny z prawdą. W sprawie bezspornie wykazano, że skarżący takim dokumentem przy rejestracji nie dysponował. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami polegającymi na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to zarzuty Sąd I instancji uznał za bezpodstawne. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rejestracja pojazdu na rzecz skarżącego nastąpiła na podstawie dokumentów wszechstronnie poświadczających nabycie przez skarżącego pojazdu, a wszystkie dokumenty, które uzyskał od sprzedawcy pojazdu nie budziły jego wątpliwości co do swojej rzetelności bądź autentyczności. Wątpliwości takich nie miał również organ, rejestrując pojazd decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżący nie był stroną umowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. i działa w zaufaniu do treści tego dokumentu. Nabywając pojazd zapłacił jego cenę. Późniejsze ustalenia sądu karnego nie mogą więc wywierać negatywnych skutków dla skarżącego. Przy piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, dołączył do akt postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem "stwierdzające nabycie przez skarżącego prawa własności przedmiotowego pojazdu" w trybie art. 169 § 1 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., albowiem przepisu tego nie stosował. Nadto, stawiając ten zarzut należałoby wykazać jakie naruszenie przepisów, zdaniem skarżącego, miało miejsce oraz wskazać czy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przywołuje przepisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., jako te, które Sąd I instancji miałby naruszyć jednakże nie wskazuje konkretnych braków dowodowych jakie miały mieć miejsce i które nie pozwalały na dokonanie oceny przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Natomiast odmienna od poglądów skarżącego ocena zebranych dowodów nie stanowi usprawiedliwienia zarzutu naruszenia prawa procesowego. Dalej wyjaśnić trzeba, także w kontekście stawianych zarzutów naruszenia prawa procesowego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczące rejestracji pojazdu zostało wznowione z urzędu wobec ustalenia przez organ podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, tj. stwierdzenia, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ mając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] w sprawie fałszerstwa umowy sprzedaży przedmiotowego pojazdu, zawartej dnia [...] kwietnia 2007 r., prawidłowo wskazał ww. podstawę prawną wznowienia. Podkreślić należy, że art. 72 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, który w sposób enumeratywny określa na podstawie jakich dokumentów można dokonać rejestracji pojazdu. Wskazanie w art. 72 ustawy dokumentów, które są niezbędne dla dokonania rejestracji pojazdu oznacza, że postępowanie to ma cechy postępowania sformalizowanego i organ dokonujący rejestracji pojazdu zobowiązany jest wymagać dokumentów wymienionych w tym przepisie. Oznacza to również, że organ dokonujący rejestracji pojazdu nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami. Organ w ramach prowadzonego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu nie może również dokumentów wymienionych w art. 72 ustawy zastąpić innymi dokumentami, pismami. Tym samym w tym postępowaniu ustawodawca ograniczył możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ, wskazując enumeratywnie jakie dokumenty musi przedłożyć wnioskodawca, aby możliwe było zarejestrowanie pojazdu. Wśród tych dokumentów wymienionych w art. 72 ust. 1 jest dowód własności pojazdu (pkt 1). Szczegółowe warunki i tryb rejestracji pojazdów określiło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1522, ze zm.), obowiązujące w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Oczywistym jest w świetle powołanych wyżej przepisów, że wykazanie prawa własności powinno być udokumentowane autentycznymi dokumentami, wykazującymi ciąg transakcji z wszystkimi poprzednimi właścicielami pojazdu w sytuacji, gdy w dowodzie rejestracyjnym figuruje inna osoba niż bezpośredni zbywca. Taki wymóg wynika jednoznacznie z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Oznacza to, że już w dacie wydania pierwotnej decyzji nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do rejestracji pojazdu zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wada prawna decyzji musiała być zatem usunięta w postępowaniu wznowieniowym, skoro po jej wydaniu ujawniono fakt podrobienia umowy sprzedaży przez osobę, od której poprzednik prawny skarżącego nabył przedmiotowy samochód. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego, sfałszowanie umowy nabycia pojazdu w 2007 r. spowodowało, że skarżący nie wykazał zachowania ciągłości w prawidłowym przeniesieniu prawa własności pojazdu przez jego poprzedników, i tym samym nie wykazał także, w sposób spełniający wymagania powołanych wyżej przepisów prawa, skutecznego przysługiwania prawa własności do przedmiotowego pojazdu. W okolicznościach tej sprawy, która toczyła się w postępowaniu wznowieniowym, bez znaczenia pozostaje fakt nabycia w późniejszym okresie przez skarżącego prawa własności przedmiotowego pojazdu w trybie art. 169 § 1 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.