IV SA/Wa 1152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. P. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r., znak [...], dalej zwanym "zaskarżonym postanowieniem", na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu skargi do WSA w Warszawie [...] sp. k w [...], dalej zwanej "skarżącą" na postanowienie SKO w [...] wydane w trybie odwoławczym w dniu [...] stycznia 2016 r. nr [...], którym SKO w [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2015 r, znak: [...] zawieszające postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie 12 sztuk drzew wraz z krzewami znajdujących się na działce o nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i przekazującej akta sprawy do Komisji Regulacyjnej ds. [...] i odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich usunięcie i postanowiło uwzględnić skargę w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylić własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący 28 września 2015 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 2 sztuk drzew rosnących na terenie działki o nr ew. [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. 18 listopada 2015 r. [...]., dalej "Związek", w piśmie skierowanym do Burmistrza Miasta [...] wskazał, że w stosunku do nieruchomości której dotyczy wniosek skarżącego toczy się postępowanie przed Komisją Regulacyjną do spraw [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych zawiesił postępowanie w sprawie. Zażalenie wniosła skarżąca zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 32 ust. 4 ww ustawy polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i wnosząc o jego uchylenie. SKO w [...] podzieliło argumenty zażalenia i postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., znak [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i odmówiło zawieszenia postępowania. Skargę do WSA wywiódł [...] wskazując na naruszenie art. 32 ust. 4 ww ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że postępowanie dotyczące wycięcia drzew nie obliguje organów administracyjnych do zawieszenia postępowania bowiem nie prowadzi do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Zdaniem Związku usunięcie drzew jest rozporządzeniem nieruchomością. Wskazał, że działka o nr ew. [...] jest ostatnią pozostałością po cmentarzu [...] w [...], zwrot nieruchomości następuje w naturze a więc ze wszystkimi związanymi z tą nieruchomością prawami i rzeczami posadowionymi na tej nieruchomości. Zdaniem Związku wycięcie drzew zmieni wygląd nieruchomości , co ma znaczenie dla właściciela i wpływa na jego prawo własności. SKO w [...] uwzględniając skargę i uchylając własną decyzję z [...] stycznia 2016 r. stwierdziło, że wydając poprzednie postanowienie dokonało błędnej wykładni art. 32 ust. 4 ustawy o [...], co miało wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego nie wynika aby konieczność zawieszenia postępowania dotyczyła postępowań zmierzających do rozporządzenia nieruchomością która objęta jest jednocześnie prowadzonym postępowaniem regulacyjnym. Przepis ten ogólnie stanowi o postępowaniach sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym i nie precyzuje ich rodzaju. Wykładnię tę potwierdza treść art. 23 ust. 2 tej ustawy w myśl którego cmentarze stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do których wszczęto postępowanie regulacyjne podlegają ochronie polegającej w szczególności na zakazie zbywania na rzecz osób trzecich oraz zakazie przeznaczania na inne cele. Sprecyzowany zakaz ma charakter przykładowy zabronionego przez ustawę działania mającego na celu ich ochronę do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego. Przedmiot postępowania w tej sprawie jest powiązany z postępowaniem regulacyjnym, wpływa na korzystanie z niej, na wykonywanie prawa własności i prowadzi do zadysponowania nieruchomością. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. Art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że w stosunku do działki o nr ew. [...] toczy się postępowanie regulacyjne w sytuacji gdy z dokumentacji tego postępowania regulacyjnego nie wynika aby były cmentarz [...] obejmował swoim obszarem tę działkę; 2. W przypadku nie uznania tego zarzutu, naruszenie art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych polegającą na błędnej wykładni art. 30 ust. 4 tej ustawy i niezastosowaniu jej art. 30 ust. 4 co skutkowało ponownym rozpatrzeniem zażalenia skarżącej i wydaniem [...] marca 2016 r. przez SKO w [...] postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na brak podstaw do dopuszczenia [...] do toczącego się postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na wycinkę drzew bowiem Związek ten nie udowodnił jaki obszar obejmował cmentarz [...]. a także że obejmował teren działek ewidencyjnych [...], [...] I [...] i wskazał jedynie, że cmentarz obejmował teren o pow. 3,30 ha i położony był w [...] przy ulicy [...]. Komisja Regulacyjna zobowiązała Związek do wskazania konkretnych numerów działek ewidencyjnych lub numerów ksiąg wieczystych. Do dnia dzisiejszego Związek nie sprecyzował w tym zakresie wniosku. Poza tym SKO nie wzięło pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r, sygn. akt K 25/10, wydanego na tle ustawy o stosunkach Państwa do gmin wyznaniowych [...], który zmienił dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Do daty wydania tego wyroku sądy twierdziły że od orzeczeń Komisji Regulacyjnych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym powołane przez SKO orzecznictwo należy uznać za nieaktualne. Tym samym powołane przez SKO orzecznictwo należy uznać za nieaktualne. Zdaniem skarżącej wyrok ten, choć został wydany na tle innej ustawy tj ustawy o stosunku państwa do kościoła katolickiego w R.P. (D.U. 2013, poz. 1169) i jego art. 61 ust. 4 pkt 3, to należy go stosować także do art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że regulacja spraw majątkowych nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie i prowadzić do zwrotu nieruchomości nabytych przez osoby trzecie. Taka nieruchomość w ogóle nie może być przedmiotem postępowania regulacyjnego. Postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw skarżącej, która jest użytkownikiem wieczystym działki opisanej we wniosku. W związku z tym organ nie powinien przekazywać sprawę do rozpoznania do Komisji Regulacyjnej. Działanie SKO nie doprowadziłoby do naruszenia praw nabytych przez osoby trzecie czyli skarżącego, który jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem oceny legalności jest postanowienie wydane w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylające przez organ, po złożeniu skargi do sądu, własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylające postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Przepis ten daje organowi którego działanie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego kognicję do uwzględnienia skargi w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania (postępowanie autokontrolne). Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9,). W literaturze najczęściej przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania (szerzej T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne..., s. 186). W związku z tym należy uznać, że organ naruszył art. 54 § 3 P.p.s.a. bowiem nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Powinien jednocześnie rozpoznać zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Zażalenie to zostało jednak rozpoznane i SKO w [...] wydało odrębne postanowienie z [...] marca 2016 r., znak [...], które również zostało zaskarżone do sądu administracyjnego (sygn. akt sądowych IV SA/WA 1151/16). W związku z tym Sąd w niniejszym postępowaniu uznał, że naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia autokontrolnego wskazać należy, że skarżąca w skardze zarzuciła organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że toczy się postępowanie regulacyjne oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin żydowskich poprzez błędną wykładnię art. 32 ust 4. I niezastosowanie art. 30 ust. 4. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ww ustawy na wniosek gminy [...] lub związku Gmin wszczyna się postępowanie regulacyjne w przedmiocie przeniesienia na ich rzecz własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo a które w dniu 1 września 1939 r. były własności gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeżeli w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze [...] lub synagogi, w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin [...] oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Z art. 30 ust. 2 natomiast wynika obowiązek wszczęcia postępowania regulacyjnego w odniesieniu do nieruchomości położonych na [...] a stanowiących w dniu 30 stycznia 1933 r własność gmin synagogalnych których tan prawny nie jest ustalony, jeżeli w dniu 30 stycznia 1933 r. znajdowały się na nich cmentarze [...] lub synagogi, które stanowiły uprzednio siedziby gmin synagogalnych w miejscowościach będących w dniu wejścia w życie ustawy siedzibami gmin [...] w celu przywrócenia kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Z ust. 4 art. 34 wynika że wyżej opisane regulacje nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Z kolei z art. 32 wynika, że postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości o których mowa w art. 30 ulegają zawieszeniu a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują akta do Komisji Regulacyjnej. Oceniając zarzuty skargi w świetle zaskarżonego postanowienia i ww przepisów prawa Sąd uznał je za nie zasadne. Skarżący w skardze skupia się przede wszystkim na braku podstaw do prowadzenia postępowania regulacyjnego w którym, zdaniem skarżącej, nie wykazano aby [...] mógł skutecznie nabyć prawo do działki [...] położonej w [...] oraz okolicznościach braku możliwości nabycia jej wobec tego, że działka ta jest własnością osób trzecich, co w świetle art. 34 ust. 4, czyni niemożliwym nabycie tej nieruchomości przez [...]. Jak wynika z akt administracyjnych i twierdzeń [...] toczy się postępowanie regulacyjne o sygn. [...]. Skarżący sam zresztą powołuje się na tę sygnaturę akt, co świadczy o tym, że takie postępowanie jest w toku. Czyni to niezasadnym 1 z zarzutów skargi (naruszenie art. 77 w zw. z 80 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do [...] sąd także nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W art. 32 ust. 4 ww ustawy mowa jest o obowiązku zawieszenia postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości i konieczności przekazania akt do Komisji Regulacyjnej. Pojęcie "postępowań dotyczących nieruchomości" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Konieczne staje się zatem dokonanie wykładni tego pojęcia na gruncie tej ustawy. Ponieważ wykładnia językowa nie jest możliwa należy sięgnąć do wykładni celowościowej. Ta prowadzi do wniosku, że przepis ten ma służyć zapobieżeniu rozdysponowania nieruchomością na rzecz innych podmiotów jak również podejmowania innych czynności które mogłyby ingerować w substancję rzeczy (nieruchomości) poprzez jej zmianę z naruszeniem interesu potencjalnego nabywcy. Przedmiotem wniosku w postępowaniu regulacyjnym jest w pierwszej kolejności żądanie przeniesienia na rzecz podmiotu wymienionego w art. 30 ust. 1 ustawy własności nieruchomości. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości" należy przyjąć, że chodzi o takie postępowania które mogłyby mieć wpływ na nieruchomość będącą przedmiotem postępowania regulacyjnego w aspekcie praw potencjalnie przysługujących podmiotowi ubiegającemu się o przeniesienie własności nieruchomości. Zakres prawa własności określa art. 140 kodeksu cywilnego. Jest to prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności prawo do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy i oczywiście prawo do dysponowania rzeczą. Częścią składową rzeczy, zgodnie z art. 47 § 2 i 47 K.c. jest wszystko co nie może być bez niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub istotnej zmiany przedmiotu odłączone, w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przenosząc tę definicję na grunt ustawy o stosunku do Państwa zasadnym jest przyjęcie, że skoro przedmiotem tej ustawy jest w tym wypadku żądanie przeniesienia własności nieruchomości to dla ochrony prawa do jej nabycia konieczna jest ochrony tego wszystkiego co jest z tą nieruchomością związana a więc i jej części składowych którymi są posadzone na nieruchomości drzewa. Wydanie zgody na ich wycięcie niewątpliwie zmieni zakres prawa własności nieruchomości i istotnie wpłynie choćby na wartość tej nieruchomości nie mówiąc już o wyglądzie. W ocenie Sądu postępowanie o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew wpływa w związku z tym na stosunki własnościowe i może doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie przedmiotu postępowania regulacyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że: - nie jest istotna z punktu widzenia istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania okoliczność związana z całkowitą powierzchnią cmentarza [...] skoro z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z dnia 24 listopada 2015 r (w aktach IV SA/Wa 698/16) wynika, że na części gruntu byłego cmentarza [...] (działki [...] i [...]) znajduje się pomnik dla uczczenia pamięci [...], tablica pamiątkowa i 3 macewy a grunt pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki. Dla nieruchomości tych prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z pisma tego wynika także, że Komisja Rabiniczna do spraw cmentarzy zwróciła się o pomoc w zachowaniu jedynego niezabudowanego dotychczas fragmentu dawnego cmentarza [...]. Z treści księgi wieczystej oraz tego pisma wynika zatem jaki teren zajmował cmentarz [...]. - sama skarżąca nie zaprzecza że toczy się postępowanie regulacyjne w której [...] jest stroną, co postanowienie Komisji Regulacyjnej z [...] stycznia 2016 r (odroczenie rozprawy m.in. ze zobowiązaniem wnioskodawcy do złożenia dokumentów dotyczących zasięgu cmentarza); -powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 2013 r. dotyczył możliwości zaskarżania do sądu orzeczeń Komisji Regulacyjnych a więc decyzji materialnoprawnych. Kwestia związana z zakazem naruszania regulacją prawną praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie jest przesłanką do odmowy przeniesienia prawa własności nieruchomości i organem właściwym do oceny czy z taką sytuacją mamy do czynienia jest wyłącznie Komisja Regulacyjna a nie organ w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Zarzuty tego rodzaju dotyczące naruszenia praw nabytych użytkownika wieczystego tj. Skarżącej nie mogą więc odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu. W ocenie zatem Sądu SKO w [...] w sposób zgodny z prawem skorzystało z instytucji autokontroli i uchyliło wcześniejsze postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jako pozostające w sprzeczności z art. 32 ust. 4 ustawy [...]. Błąd w postaci braku merytorycznego rozstrzygnięcie skargi został "naprawiony" poprzez wydanie drugiego postanowienia z [...] marca 2016 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.