I OSK 1725/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1214/16 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. na rzecz R. P. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1212/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi R. P., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w R. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 178 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2017 r. poz. 631, ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) – dalej ppsa, polegającą na uznaniu, że uprawnienie określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, tj. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przysługuje funkcjonariuszowi pod warunkiem, że on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, który zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe, przez co należy rozumieć możliwość jego zasiedlenia, o czym decydują takie okoliczności, jak np. ilość osób w nim zamieszkujących, brak zgody pozostałych współwłaścicieli, czy warunki techniczne, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że negatywną przesłanką do przyznania uprawnienia jest sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 178 ust 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie uzależnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od sytuacji posiadania przez funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zgodnego czy też nie zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia, jak też od sytuacji, czy posiadany lokal nadaje się do zamieszkania i jaki jest jego stan techniczny. Przepis ten jest jednoznacznie sformułowany i nie wymaga stosowania wykładni interpretacyjnych. Zgodnie z jego treścią fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej stanowi przesłankę negatywną do przyznania równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Wydane na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej rozporządzenie wykonawcze z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania nie wiąże prawa funkcjonariusza do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i jego wysokości z brakiem odpowiedniego z normami zaludnienia lokalu mieszkalnego. Taka wykładnia powołanego przepisu odpowiada wykładni dokonanej przez jednostki organizacyjne służby więziennej oraz interpretacji powszechnie akceptowanych w literaturze. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie akceptowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych. Wykładnia systemowa i funkcjonalna mają charakter jedynie pomocniczy (subsydiarny). Dopiero wówczas, jeśli w wyniku stosowania tej wykładni doszłoby do absurdalnego rozumienia przepisu, należy korzystać z dalszych metod interpretacji. Nie ma bowiem potrzeby stosowania metody wykładni celowościowej, jeśli właściwy wynik interpretacji da się osiągnąć w oparciu o reguły znaczeniowe, metody językowe lub dyrektywy systemowe. W drodze stosowania wykładni nie można nadać określonemu przepisowi prawa innego znaczenia niż to, które wprost wynika z jego treści. Zastosowanie w określonym przypadku wykładni odbiegającej od podstawowego, bezpośredniego znaczenia językowego przepisu może być tylko wyjątkowo uzasadnione oczekiwaniami adresatów norm prawnych. Sposoby wykładni w oparciu o dyrektywy pozajęzykowe (systemowe i funkcjonalne) można zastosować dopiero w sytuacji, gdy wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznych wyników. Zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym, jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych jak i ze stosunków zobowiązaniowych. Ustawodawca w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie wskazał konkretnych tytułów prawnych do lokalu lub domu, a zatem zgodnie z zasadą legę non distinguente nec nostrum est distinguere nie ma podstaw do takiego rozróżniania i przyjmowania, że chodzi tylko o tytuły prawne, które nie wynikają ze stosunków zobowiązaniowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano kryteria stosowania różnych dyrektyw wykładni, przyznając pierwszeństwo zasadzie wykładni językowej i traktując pozostałe zasady wykładni, w tym wykładnię systemową i funkcjonalną, a także historyczną, jako subsydiarne. Pogląd taki został wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, stwierdzającej, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. W związku z tym można przyjąć za słuszny pogląd nadający pierwszeństwo zasadzie wykładni gramatycznej (językowej), ograniczając jednocześnie dyrektywy odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu do przesłanek klasycznych: gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Ustalając, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, należy kierować się wprost brzmieniem przepisów, na podstawie których takie świadczenie pieniężne jest przyznawane. Treść art. 178 ust 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie nasuwa problemów interpretacyjnych albowiem przepis ten w sposób jasny i precyzyjny wskazuje jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby funkcjonariuszowi zostało przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej dla ustalenia znaczenia omawianego przepisu. Warunkiem otrzymania takiego świadczenia pieniężnego jest brak posiadania przez funkcjonariusza lub jego małżonka tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. W przypadku równoważnika pieniężnego za brak lokalu ustawodawca nie uzależnił prawa do tego świadczenia od posiadania przez funkcjonariusza lokalu spełniającego określonej normy mieszkalnej (powierzchni lokalu), tak jak to ma miejsce w przypadku prawa do lokalu, o którym mowa w art. 171 ustawy o Służbie Więziennej. W związku z tym, nie ma podstaw do dokonywania oceny spełnienia warunków do otrzymania równoważnika za brak mieszkania przy zastosowaniu kryteriów stosowanych przy realizacji uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Należy mieć na uwadze, że równoważnik z tytułu braku mieszkania stanowi uzupełnienie prawa do lokalu mieszkalnego i przysługuje tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej. Nie ma on jednak charakteru świadczenia ekwiwalentnego dla określonego w art. 171 prawa do lokalu mieszkalnego, które może być zrealizowane wyłącznie poprzez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wynika to wprost z brzmienia przepisów Rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej dotyczącego problematyki mieszkań funkcjonariuszy. Równoważnik z tytułu braku mieszkania przysługuje, jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu oraz w przypadku, gdy funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W przypadku pierwszej wyżej wskazanej przesłanki istotne jest to, że prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny, do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W omawianym przypadku nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących innych służb mundurowych takich jak Policja, Państwowa Straż Pożarna i Straż Graniczna. Należy jednak mieć na względzie fakt, że cytowane wyroki zostały wydane w oparciu o przepisy innych aktów prawnych, do których ustawa o Służbie Więziennej w żaden sposób się nie odwołuje, jeżeli chodzi o możliwość ich zastosowania do stosunku służbowego funkcjonariusza służby więziennej, a ponadto dotyczą one innej pragmatyki służbowej uregulowanej w sposób odrębny innymi aktami prawnymi i przepisami wykonawczymi. W ocenie skarżącego brak jest wystarczających okoliczności, które przemawiałyby za możliwością ich stosowania w odniesieniu do stosunku służbowego funkcjonariuszy służby więziennej w tematyce równoważnika pieniężnego za braku mieszkania albowiem zagadnienie to zostało w sposób wyczerpujący i precyzyjny uregulowane w ustawie o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji i wskazując, że z tytułem prawnym określonym w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej należy łączyć przede wszystkim posiadanie i możliwość faktycznego użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Literalna treść cytowanego przepisu wiąże przysługiwanie równoważnika pieniężnego z brakiem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Przy wykładni warunków przysługiwania równoważnika pieniężnego nie można jednak pomijać celu jego przyznania przez ustawodawcę. Prawidłowo zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że wykładnia cytowanego przepisu musi uwzględniać charakter równoważnika, jako ustawowej formy finansowego wsparcia funkcjonariusza, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone. Samo bowiem przysługiwanie tytułu prawnego żonie funkcjonariusza w udziale 1/15 do dwóch obiektów mieszkalnych, z których jeden - jak ustalono - nie nadaje się do zamieszkania, a co do drugiego nie było możliwe objęcie go przez funkcjonariusza w posiadanie do zamieszkania, nie oznacza realnego zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Pozbawienie w takim przypadku funkcjonariusza równoważnika pieniężnego pozostawało by w sprzeczności z jego celem, którym jest wsparcie w przypadku, gdy funkcjonariusz nie otrzymał przydziału lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej, o czym stanowi art. 171 ustawy o Służbie Więziennej, i gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie mogły zostać realnie zaspokojone poprzez lokal lub dom, do którego przysługuje jemu lub jego żonie tytuł prawny. W związku z powyższym zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.