II OSK 183/17

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 844/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w G. (dalej jako "Spółka") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z [...] października 2014 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa konwerterów powietrznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie Grodków, woj. opolskie". Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Organ stwierdził, że działka o nr ew. [...] w granicach, w których planowana jest inwestycja, nie stanowiła w dniu wydania decyzji, tj. [...] października 2014 r. terenu zamkniętego. Status ten straciła w związku z wejściem w życie decyzji nr 7 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTBiGM, poz. 23), tj. w dniu 11 kwietnia 2012 r. Oznacza to, że w tej sprawie regionalny dyrektor ochrony środowiska nie był właściwy do wydania decyzji i zastosowania nie znajdował art. 75 ust. 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). W ocenie organu, realizacja inwestycji w granicy działki o nr ew. [...] nie miała miejsca. Z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków wynika, że sieć kablowa prowadzona będzie w obrębie działek sąsiednich, tj. działek o nr ew. [...]/1, [...]/2 i [...]/3 a zatem w sąsiedztwie działki o nr ew. [...], nie zaś w jej granicy. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której sieć infrastruktury towarzyszącej była planowana w granicy działki mającej status terenu zamkniętego. Potwierdza to treść raportu oraz analiza załączników graficznych. Żadna z działek wymienionych jako miejsce realizacji przedsięwzięcia nie stanowiła w dniu wydania decyzji terenu zamkniętego na mocy obowiązującej wówczas decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTiR z 2014 r. poz. 25). Nie stanowiły także takiego terenu na podstawie decyzji administracyjnych. Organ podzielił stanowisko Spółki, że prowadzenie prac budowlanych na terenie zamkniętym stanowi podstawę do uznania właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powinno to jednak wynikać z wniosku o wydanie decyzji lub załączonych do niego materiałów. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w świetle pkt 58 decyzji nr 7 z 10 kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, z ewidencji terenów zamkniętych została wyeliminowana działka nr [...] o pow. 1,1716 ha, położona w obrębie 0042-Półwiosek. W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo uznał, że w dacie wydania decyzji środowiskowej teren tej działki nie stanowił już terenu zamkniętego i z tego powodu brak było podstaw do uznania właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że Spółka nie kwestionuje, że inwestycja nie będzie prowadzona na terenie zamkniętym, tj. działce o nr ew. [...]. Twierdzi natomiast, że będzie prowadzona w granicy innej działki o nr ew. [...]. W ocenie Sądu I instancji, z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, jak i z raportu nie wynika, żeby działka nr [...] była działką inwestycyjną lub żeby istniało jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na tę działkę, jak również żeby zachodziła konieczność korzystania z niej w czasie realizacji inwestycji. Na mapie wskazywanej przez Spółkę widać, że projektowana linia kablowa SN planowana jest w obrębie działek [...]/1, [...]/2, [...]/3, a nie w granicy działki [...]. Poza tym także z innych materiałów dowodowych będących podstawą orzekania w postępowaniu zwyczajnym nie wynika, żeby działka ta była w jakikolwiek sposób wykorzystywana dla prac budowanych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, pod pojęciem "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca wąsko rozumie to pojęcie i ogranicza je do terenów, które w wyniku posadowienia na nich inwestycji ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania tego terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 3 pkt 13 w związku z art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie pojęcie "przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej polega na wąskiej jego interpretacji wskazującej, że w wyniku budowy podziemnej sieci kablowej średniego napięcia i linii światłowodowej w granicy działki nr ew. [...] nie dojdzie do "ingerencji w środowisko polegającej na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu". W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że zamierzenie budowlane polegające na budowie infrastruktury towarzyszącej nie będzie powodowało ingerencji w środowisko przez zmianę sposobu wykorzystania terenu. Wadliwa ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest sprzeczna z warunkami realizacji inwestycji liniowych prowadzonych w granicy, w sytuacji gdy ingerencja taka nie będzie polegała wyłącznie na wejściu na teren zamknięty przez ciężki sprzęt i dokonaniu głębokiego wykopu na całej długości granicy, ale również na zainstalowaniu na trwałe sieci kablowej i linii światłowodowych. Spowodują one de facto i de iure trwałą zmianę sposobu wykorzystania tego terenu tj. zarówno w momencie prowadzenia prac budowlanych jak i w późniejszym okresie w fazie eksploatacji, monitorowania oraz utrzymania (serwisu) właściwych parametrów technicznych tej sieci. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że prace budowlane na terenie zamkniętym (działka nr [...]), nie stanowią realizacji "przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej z uwagi na brak przekształcenia lub zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości. Po drugie, art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że infrastruktura towarzysząca (podziemna sieć kablowa średniego napięcia i linia światłowodowa), nie będzie realizowana w granicy działki nr [...]. Miało to wpływ na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na terenach zamkniętych i w konsekwencji oznaczało, zdaniem Sądu I instancji, konieczność stwierdzenia nieważności wydanej decyzji środowiskowej z uwagi na brak właściwości organu orzekającego. W ocenie Spółki, inwestor w toku postępowania jednoznacznie wskazał, że przebieg podziemnej sieci kablowej średniego napięcia jest przewidziany wzdłuż całej długości granicy działki nr ew. [...], która ma charakter terenu zamkniętego. Ponadto, w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej załączył wykaz działek (wypis z rejestru gruntów ze Starostwa Powiatowego w Brzegu dla celów realizacji przedsięwzięcia), wśród których znajduje się również wypis działki nr ew. [...], której użytkownikiem wieczystym są A. S.A. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez ich niezastosowanie. W ocenie Spółki, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia powyższych przepisów k.p.a. W ocenie Spółki, inwestor jednoznacznie wykazał, że infrastruktura towarzysząca będzie realizowana w granicy działki nr [...]. Zostało to potwierdzone przez złożenie w toku postępowania mapy z zaznaczonym wstępnie (przybliżonym) przewidywanym przebiegiem podziemnej sieci kablowej średniego napięcia, który został zaproponowany wzdłuż całej długości granicy działki nr ew. [...], z uwzględnieniem odkształceń tej granicy. Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, do materiału dowodowego sprawy powadzonej na wniosek inwestora o wydanie decyzji środowiskowej, Spółka załączyła wypis z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Brzeskiego obejmujący również wypis działki nr ew. [...]. Do materiału dowodowego załączono również listę nieruchomości (z numerami działek w tym nr ew. [...]), na które inwestycja, zgodnie z intencją inwestora, miała oddziaływać w sposób bezpośredni. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, w świetle jednoznacznych ustaleń postępowania dowodowego, w dniu 9 października 2014 r., czyli w dacie wydania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, działka o nr ew. [...], na której jest planowane to przedsięwzięcie nie była terenem zamkniętym. Wynika to jednoznacznie z akt sprawy. Nastąpiło to już w dniu 10 kwietnia 2012 r. na skutek wejścia w życie decyzji nr 7 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTBiGM, poz. 23). Stanowi o tym pkt 58 decyzji nr 7 z dnia 10 kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, ponieważ z ewidencji terenów zamkniętych została wyeliminowana działka nr [...] o pow. 1,1716 ha, położona w obrębie 0042-Półwiosek. Ponadto twierdzenie Spółki, że przedsięwzięcie będzie prowadzone w granicy innej działki o nr ew. [...] nie pozwala w tej sprawie na przyjęcie właściwości rzeczowej i miejscowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w rozumieniu art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej. Z wniosku Spółki o wydanie decyzji środowiskowej, jak i z raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, a także z mapy ewidencyjnej dostarczonej przez Spółkę wynika bowiem, że projektowana linia kablowa SN planowana jest w obrębie działek [...]/1, [...]/2, [...]/3, a więc nie w granicy działki [...]. Natomiast z ustaleń postępowania dowodowego dokonanych w postępowaniu zwyczajnym nie wynika, żeby działka nr ew. [...] była wykorzystywana dla prac budowlanych. Oznacza to, że sieć infrastruktury towarzyszącej nie była planowana w granicy działki mającej status terenu zamkniętego, co potwierdza także treść raportu, jak i analiza załączników graficznych. Stąd też żadna z działek wymienionych jako miejsce realizacji przedsięwzięcia nie stanowiła w dniu wydania decyzji środowiskowej terenu zamkniętego w rozumieniu obowiązującej wówczas decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. MTiR z 2014 r. poz. 25). Nie stanowiły także takiego terenu na podstawie decyzji administracyjnych. Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy wystąpiły więc przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej i stwierdzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nieważności decyzji organu I instancji. W dacie wydania decyzji środowiskowej teren działki o nr ew. [...] nie stanowił już terenu zamkniętego i z tego powodu brak było podstaw do uznania właściwości miejscowej i rzeczowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Dlatego chybione są także zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 75 ust. 6 ustawy środowiskowej w związku z art. 156 § 1 k.p.a. jak i art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, pojęcie prawne przedsięwzięcia oznacza każde zamierzenie budowlane lub też inną ingerencję w środowisko, która polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Oznacza to, że ustawodawca wąsko definiuje to pojęcie prawne, ponieważ ogranicza je do terenów, które w wyniku lokalizacji na nich przedsięwzięcia ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania danego terenu. Natomiast nawet Spółka nie kwestionuje, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie prowadzone na terenie zamkniętym, lecz będzie prowadzone w granicy innej działki o nr ew. [...], co zdaniem Spółki, mogłoby dopiero spowodować tego rodzaju "ingerencję" w środowisko, o której stanowi przepis art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, z powodu przebiegu podziemnej sieci kablowej średniego napięcia wzdłuż całej długości granicy działki nr ew. [...], która ma charakter terenu zamkniętego. Nie jest to w żadnym przypadku przesłanka pozwalająca uznać właściwość miejscową i rzeczową Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu do orzekania w sprawie takiego przedsięwzięcia realizowanego chociaż w części na terenie zamkniętym zgodnie z dyspozycją art. 75 ust. 6 w związku z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.