I OSK 609/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 705/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Prezydenta Miasta Kalisza z [...] sierpnia 2014 r. przyznany został M. S. zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do [...]. Postępowanie zakończone tą decyzją, z uwagi na wyjście na jaw istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, zostało wznowione postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Kalisza uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2014 r. i odmówił przyznania zasiłku celowego. Organ stwierdził, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. uzyskał informację zawartą w piśmie ZUS-u z dnia [...].12.2015r. (wpływ do organu w dniu [...].01.2016 r.), z którego wynika, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. lipcu 2014 r. M. S. otrzymał zasiłek chorobowy (błędnie wskazany i powielany dalej przez Sąd, jako świadczenie rehabilitacyjne) w wysokości [...] zł (brutto [...] zł). Z zasiłku tego dokonane było potrącenie komornicze, jednak zarówno strona, jak i komornik sądowy nie przekazali żadnych w tym zakresie informacji, wobec czego organ nie zdecydował o ich uwzględnieniu. Uznając zatem, że dochód wnioskodawcy w miesiącu lipcu 2014 r. wynosił [...] zł organ przyjął, że doszło do przekroczenia kwoty 542 zł stanowiącej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Odwołanie od tej decyzji złożył M. S. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania potwierdziły się informacje o tym, iż w dniu wydawania decyzji przez organ administracji, to jest w dniu [...] sierpnia 2014 r. organ nie dysponował wiedzą o istotnych okolicznościach sprawy, to jest o istnieniu dochodów strony. Skoro w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania okazało się, że te potwierdzone informacje miały wpływ na wynik sprawy, to stosownie do brzmienia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydaną uprzednio decyzję należało uchylić i wydać nową decyzję o istocie sprawy. Nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy uwzględnia aktualny stan prawny, stąd też prawidłowo organ I instancji zbadał, jakie kryterium dochodowe obowiązuje na dzień wydawania decyzji. Stwierdzenie zaistnienia niezgłoszonych do wniosku o przyznanie pomocy społecznej dochodów jest okolicznością obligującą organ administracji do ponownego ich przeliczenia i w zależności od wyniku, wydania nowej decyzji w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przedmiotową pomoc M. S. posiadał dochód w kwocie [...] zł, na który złożył się zasiłek stały i zasiłek chorobowy. Dochód ten przekroczył kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł, dlatego też należało odmówić przyznania zasiłku celowego. Odmawiając tego świadczenia organ rozważył przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.). W ocenie organu sytuacja bytowo-materialna wnioskodawcy nie należy do szczególnie uzasadnionych. Wnioskodawca posiada dom oraz działkę, dochody przekraczające kryterium dochodowe w sposób znaczący. W związku z tym potrzeby egzystencjalne wnioskodawcy nie były w żaden sposób zagrożone. Opisana decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.. dalej: p.p.s.a.). Sąd scharakteryzował istotę wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że warunkiem wznowienia jest to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości ustalenie, które wynika z akt sprawy, że skarżący otrzymał w dniu [...].07.2014r. (czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) zasiłek chorobowy w wysokości [...] zł (pismo ZUS z dnia [...].12.2015 r.). Zatem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku skarżący posiadał dochód w wysokości [...] zł. Nadto skarżący miał przyznany zasiłek stały w kwocie [...] zł przyznany od [...].02.2016 r. Powyższa kwota przewyższa kwotę 542 zł stanowiącą kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Z tych wszystkich względów nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość zaskarżonych decyzji. W świetle poczynionych dla potrzeb niniejszej sprawy ustaleń faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zasadnie rozstrzygnął o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego wobec ustalenia, iż przekroczone zostało kryterium ustawowe wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, ale jego przyznanie na podstawie tego przepisu uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Sąd stwierdził również, że odmawiając przyznania świadczenia organ rozważył przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, słusznie wskazując, iż sytuacja bytowo-materialna skarżącego nie należy do szczególnie uzasadnionych. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie zaszły przesłanki szczególnej okoliczności, dopuszczające przyznanie zasiłku celowego skarżącemu, który przekroczył kryterium dochodowe, pomimo iż sytuacja materialno-bytowa skarżącego, jego stan zdrowia, pogłębiająca się niepełnosprawność oraz odczuwalne do tej pory skutki wypadku, jakiemu uległ a w konsekwencji brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek działalności zarobkowej, potwierdzają zaistnienie wskazanych przesłanek; 2) art. 39 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji ich błędne zastosowanie poprzez uznanie dopuszczalnym stwierdzenie, że sytuacja bytowa skarżącego nie była zagrożona, co skutkowało oddaleniem skargi na odmowną decyzję o przyznaniu zasiłku celowego, pomimo iż skarżący jest osobą samotną, schorowaną, borykającą się z niepełnosprawnością, pogłębioną doznanymi obrażeniami po wypadku, przez co wykorzystującą większość środków finansowych, jakie posiada na leczenie często kosztem innych bytowych potrzeb. II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do wpływu wypadku, jakiemu uległ skarżący w odniesieniu do jego sytuacji materialnej oraz względem jej przyznania pomocy zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej; 2) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności do zbadania realnej sytuacji materialno-bytowej skarżącego, w tym szczególnie w zbadaniu jej pod względem wpływu wypadku, jakiemu uległ skarżący, na jej stan faktyczny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż udzielenie pomocy społecznej powinno następować wówczas, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb z dochodów otrzymywanych z pracy lub świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Państwo nie wyręcza jednostki, gdy jest ona samowystarczalna, wspomaga ją w chorobie, starości, niepełnosprawności, macierzyństwie i ratuje w sytuacjach kryzysowych, których nie jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Rolą organów władzy jest stworzenie podstawowych warunków umożliwiających godną egzystencję. Kiedy warunki bytowe ulegają skrajnemu pogorszeniu, władze publiczne powinny udzielić jednostce lub rodzinie wsparcia. Celami pomocy społecznej są doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia świadczeniobiorców oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem. (...) Pomoc ta ma charakter przejściowy i zakłada aktywizację podmiotów z niej korzystających. (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz. Wyd. IV. 2017, Lex) Zasiłek celowy, jak sama nazwa wskazuje, podyktowany jest zaspokojeniu konkretnej potrzeby bytowej, dodać trzeba: egzystencjalnej. Przewidziany w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej katalog potrzeb, jakim może być podyktowane przyznanie zasiłku w tej formie ma charakter otwarty. Niewątpliwie natomiast warunkiem przyznania zasiłku celowego w jego podstawowej formie jest uzyskiwanie dochodu, który nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak stanowi art. 41 ww. ustawy, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), albo zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Przyznanie takiego świadczenia oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że obowiązkiem organu, do którego zwrócono się o udzielenie pomocy w zaspokojeniu swoich potrzeb, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, jest rozważenie sytuacji życiowej wnioskodawcy w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17) W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł wadliwości w dokonanej przez organy ocenie warunków, dla których mogła zostać przyznana pomoc skarżącemu w zaspokojeniu wnioskowanej potrzeby. Nie budzi wątpliwości, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organy rozważały wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 tej ustawy. Zasadnie jednak doszły do przekonania, że sytuacja materialna i życiowa skarżącego jest stabilna i nie odbiega od innych typowych przypadków, które kwalifikują się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Pogarszający się stan zdrowia skarżącego, który dodatkowo na skutek wypadku uniemożliwia mu podjęcie pracy, nie jest zdarzeniem nagłym głęboko ingerującym w plany życiowe. Samotność, choroby związane z wiekiem i konieczność przeznaczania większości posiadanych środków na leczenie - do których to okoliczności odwołuje się skarga kasacyjna - nie można uznać za okoliczność nadzwyczajną uzasadniającą przyjęcie, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, należało uznać za nieuzasadnione. Nie sposób również przyjąć, że kontrola legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji została dokonana przez Sąd I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Objęty tym zarzutem art. 141 § 4 p.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił w sposób właściwy stan faktyczny oraz prawny sprawy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do akcentowanego przez skarżącego wpływu wypadku na sytuację materialną nie można uznać za wadliwość istotną, która mogłaby usprawiedliwić uchylenie zaskarżonego wyroku. Odmawiając natomiast słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji dokonane zostało w sposób zawężający jej granice. Sąd rozpoznał sprawę w pełnym jej aspekcie, nie będąc związany zarzutami skargi i podnoszonymi w niej argumentami. Nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgromadzone przed organem dokumenty w wystarczający sposób obrazowały rzeczywistą sytuację strony w aspekcie danych uprawniających do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.