II SA/Bk 385/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy garażu do budynku oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będącego własnością A. K. usytuowanego na działce nr geod. [...], położonej w Ł. przy ul. [...]. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. ustalili, że A. K. dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja [...] r. Nr [...] znak [...] Prezydenta Miasta Ł., udzielającą pozwolenia na dobudowę garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Stwierdzono, że nad istniejącym wcześniej garażem parterowym wykonana została druga kondygnacja murowana o wym. 10,00 m x 4,00 m i wys. 3,00 m ze stropodachem drewnianym dwuspadowym pokrytym papą na deskowaniu pełnym. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w . zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie nadbudowanego garażu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Podczas kolejnych oględzin, przeprowadzonych dnia [...] listopada 2015 r., pracownicy organu stwierdzili, że wykonana nadbudowa istniejącego wcześniej garażu nie jest związana z dobudową garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie została wykonana w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale stanowi oddzielną inwestycję przeprowadzoną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym przedmiocie organ przeprowadził odrębne postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. Nr [...]. W sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł., ustalono że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie dwóch bram o wym. 3,00 m x 2,22 m, wykonano zaś jedną bramę o wym. 2,60 m x 2,00 m. Ponadto, dodatkowo wykonano w ścianie frontowej dwa otwory okienne o wym. 1,80 m x 0,60 m. Wewnątrz garażu zaprojektowano 2 słupy wewnętrzne, podpierające zaprojektowane podciągi, natomiast w trakcie budowy tych słupów nie wykonano zastępując je wzmocnionymi podciągami. Powyższe zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od wydanego pozwolenia na budowę. W związku z brakiem podstaw do prowadzenia postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] umorzył przedmiotowe administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego A. K. wskazał, iż nadbudowa istniejącego garażu stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dobudowy garażu dwustanowiskowego, zatem organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Wzmiankowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego W uzasadnieniu swojego stanowiska [...]WINB w B. powołując treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 t.j.), stwierdził, iż sprawie dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł., inwestor dokonał jedynie nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstąpienie nieistotne jest dopuszczalne i organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Zatem, organ I instancji w sposób prawidłowy umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB w B., wyjaśnił że kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych została dokonana przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Uznanie nadbudowy istniejącego garażu za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego było niedopuszczalne, są to zupełnie różne inwestycje. Przede wszystkim należy wskazać, że nadbudowa istniejącego garażu została wykonana poza obszarem opracowania zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadbudowa ta znajduje się z innej strony budynku mieszkalnego (od strony działki nr geod. [...]) niż dobudowa garażu dwustanowiskowego (od strony działki nr geod. [...]). Roboty budowlane wykonane zostały na innej kondygnacji i w ich wyniku powstało pomieszczenie o innym przeznaczeniu (nie garażowym) niż legalnie wybudowany garaż dwustanowiskowy. Nadbudowa istniejącego garażu nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ale stanowiła odrębne zamierzenie, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, dlatego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził osobne postępowanie w tym przedmiocie. Przedmiotowy garaż dwustanowiskowy wybudowany został bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i obecnie nie ma przeszkód, by przekazać go do użytkowania. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w stosunku do tego garażu było bezprzedmiotowe i słusznie zostało umorzone. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. K. zarzucił spornej decyzji [...]WINB w B. rażące naruszenie: art. 8 i 11 K.p.a poprzez błędną wykładnię przepisów prawa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz rozpatrzenia sprawy i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji zastosowały wobec niego skrajnie represyjne środki prawne, dokonując błędnej wykładni obowiązującego prawa. Kwalifikacja rozbudowy prowadzonej w oparciu o ważne pozwolenie na budowę jako samowoli budowlanej jest rażącym naruszeniem prawa budowlanego, które wyraźnie rozgranicza kwestie związane z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę od sytuacji dotyczących samowoli budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji A. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji (k. 3 – 5). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącego za niezasadne (k. 7). W piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał dodatkowe podstawy do uwzględnienia skargi. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy spełnione były wyłącznie przesłanki zastosowania trybu określonego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, właściwego między innymi, ale nie tylko w sytuacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie, że budynek został wzniesiony (jest wznoszony) w warunkach samowoli budowlanej (k. 46 – 48). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim właśnie przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie. Z ustaleń organów, nie kwestionowanych przez Skarżącego, wynika bowiem, że na działce przy ul. [...] w Ł. dokonano dobudowy garażu dwustanowiskowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organy ustaliły, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie dwóch bram o wymiarach 3,00 x 2,22 , wykonano zaś jedną bramę o wymiarach 2,60 x 2,00 m. Ponadto wykonano w ścianie frontowej dwa otwory okienne o wymiarach 1,8 m x 0,6 m. Wewnątrz garażu zaprojektowano 2 słupy wewnętrzne, podpierające zaprojektowane podciągi, natomiast w trakcie budowy tych słupów nie wykonano, zastępując je wzmocnionymi podciągami. Zdaniem organów przedmiotowe zmiany nie stanowią istotnego odstąpienia od wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji przyjęto, że nie ma podstaw do dalszego procedowania w odniesieniu do ww. robót. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena prawna wykonanych robót prawa nie narusza. Dopuszczalne było przyjęcie, że wymienione roboty nie stanowiły istotnego odstąpienia. Zatem zgodne z prawem jest stanowisko o umorzeniu postępowania. Stwierdzenie nieistotnych odstępstw powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art 51 Prawa budowlanego w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego wyrażonego w skardze i uwypuklonego w załączniku do protokołu, że w granicach wydanego Skarżącemu pozwolenia na budowę mieści się także nadbudowana murowana część o wymiarach 10m x 4m drugiej kondygnacji nad istniejącym garażem przylegającym do budynku mieszkalnego na działce [...]. Jak prawidłowo zauważa organ odwoławczy nadbudowa ta znajduje się z innej strony budynku mieszkalnego niż dobudowa garażu dwustanowiskowego. Roboty budowlane zostały wykonane na innej kondygnacji i w wyniku ich wykonania powstało pomieszczenie o przeznaczeniu innym niż legalnie wybudowany garaż. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.