II SA/Gl 1199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Związku "A" w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją nr [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej k.p.a.), zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na terenie m. Z. - dzielnica przemysłowo-handlowa [...] (kategoria obiektu XXVI) na działkach wg odrębnego wykazu, wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] ([...]) z [...] r., które złożył w organie 15 lipca 2015 r. Przewodniczący Związku "A" w Z.. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 15 lipca 2015 r. do organu wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej j.w. Kierownik budowy oświadczał, że obiekty wykonano zgodnie z projektem, a podczas budowy dokonano zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, m. in. poprzez zmianę trasy sieci, co zostało opisane i potwierdzone podpisami inspektora nadzoru inwestorskiego oraz przez projektanta. Do oświadczenia załączono kopie rysunków "planu zagospodarowania terenu". Na rysunkach tych kolorem czerwonym zostały naniesione zmiany przebiegu sieci i przyłączy (rysunki w skali 1:500). Dokonano sprawdzenia załączonych kopii rysunków z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami. Ustalono, że poza zmianą przebiegu sieci (odchylenie od projektowanej trasy o wartości od 1,2m do 18,5m, sumaryczna długość sieci (bez uwzględniania przyłączy) uległa zmianie. Jeżeli chodzi o odstępstwa w zakresie realizacji przyłączy, które zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 20 p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę - zmiany w tym zakresie można uznać za nieistotne. Jednak przesuniecie obiektu budowlanego (sieci) o wartości od 1,2m do nawet 18,5m w stosunku do lokalizacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jest na tyle istotne że wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, po uprzednim uzgodnieniu nowej lokalizacji. Przywołano obowiązujące do 12 lipca 2014 r., a więc w okresie realizowania budowy, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 455) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.). Uznano, że budowa została zrealizowana z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Związek "A" w Z.. Wskazano, że organ naruszył art. 107 §1, 7 i 77 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie decyzji i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organowi zarzucono nieuwzględnienie załączonego do dokumentacji oświadczenia projektanta, kwalifikującego odstępstwa, jako nieistotne. Ponadto, w odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 36a ust. 5 i 6 oraz 54 Prawa budowlanego. Organ powiatowy nie miarkował dokonanych przez Skarżącego odstępstw, uznając je niejako z marszu za odstępstwa istotne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 p.b., po rozpoznaniu odwołania Związku "A" w Z. od decyzji PINB nr [...] z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB dochował zakreślonego w art. 54 Prawa budowlanego terminu. Organ wskazuje, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, odstępstwa jakich dopuszczono się przy realizacji spornej sieci, należy zakwalifikować jako istotne. PINB nie przyjął automatycznie, że odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych, ale dokonał miarkowania. WINB podziela twierdzenia PINB odnośnie tego, że zmiany usytuowania sieci w terenie (które to zmiany wahają się od 1,2 m do 18,5 m względem zatwierdzonej dokumentacji projektowej) mają charakter istotny. Przywoływane przez PINB przepisy rozporządzeń zostały przywołane niejako w charakterze pomocniczym, celem dokonania gruntownej i całościowej wykładni art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. To zaś uzasadnia wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania i wdrożenie wobec spornej inwestycji postępowania naprawczego, opartego o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skargę z dnia 6 listopada 2015 r. na powyższą decyzję WINB złożył pełnomocnik Związku "A" w Z., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, bez zbadania tych okoliczności, iż dokonane odstępstwa, jako odstępstwa o charakterze istotnym, spowodowały zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, nieuwzględnienie, iż zmiany w lokalizacji sieci dotyczyły położenia w obrębie tej samej działki, a nadto pominięcie charakteru oświadczenia projektanta o nieistotności zmian b) art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, podczas gdy organ zobowiązany jest do oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez braki w uzasadnieniu w zakresie wskazania dowodów stanowiących podstawę wydanej decyzji, d) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; a) art. 36a ust. 5 i 6 p.b. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dokonane zmiany w zakresie przesunięcia położenia sieci, pomimo iż przez projektanta zostały zakwalifikowane jako nieistotne, mają charakter istotny, a więc wymagały zmiany decyzji pozwolenia na budowę, b) art. 5 ust. 1 i 2 p.b. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do uznania, iż powstałe odstępstwa przy realizacji budowy sieci kanalizacyjnej nie naruszają wymagań techniczno - budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej określonych przepisami prawa budowalnego dla obiektów budowlanych, c) §14 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w dacie orzekania ww. rozporządzenie już nie obowiązywało, W związku z powyższym wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dn. [...] r. w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ błędnie ustalił, iż odstępstwa w zakresie zmiany usytuowania sieci w terenie pomiędzy 1,2m do 18,5m stanowią istotne odstępstwo, co w efekcie skutkowało błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego i doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, nie uzasadnił dlaczego miałoby dojść do zmiany zagospodarowania terenu i jakich działek dotyczyłaby ta zmiana, czym naruszył nie tylko zasadę wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale także art. 80 k.p,a. Nie wziął przy tym pod uwagę dowodu przedstawionego przez Skarżącego w postaci oświadczenia projektanta o zakwalifikowaniu odstępstwa jako nieistotne, wpisów w dzienniku budowy. Organ dokonując analizy charakteru odstępstwa uzasadniał, iż wpłynęła ona na zagospodarowanie terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.), jednakże nie wskazał, na czym to zmiana zagospodarowania terenu miała polegać. Odstępstwa w usytuowaniu sieci wykonane zostały w granicach działki. Organ pominął ponadto przyczyny dokonanych odstępstw jak np. w przypadku odstępstwa w zakresie lokalizacji sieci o 18 m, które spowodowane było brakiem zgody właściciela działki na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej w zaprojektowany sposób. W przypadku wydania decyzji po dacie uchylenia aktu prawnego, nie może on stanowić jej podstawy, gdyż jest to rażące naruszenie prawa. Nie istnieje również kategoria "pomocniczości" przepisów. W aktualnym stanie prawnym decyzja o zakwalifikowaniu zmiany, bez względu na wielkość jej odstępstwa, należy w całości do projektanta. Sieć, pomimo istniejących odstępstw od projektu, nie naruszała żadnych z istotnych parametrów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei ust. 5 tego samego przepisu stwierdza, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W świetle art. 36a ust. 6 p.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Faktem jest, że w świetle orzecznictwa to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne" zależy od okoliczności danej sprawy. Nawet jeśli doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak uchybienie to nie powoduje automatycznie konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przewidzianym art. 51 p.b. (np. wyrok WSA w Kielcach z 14.11.2007 r., II SA/Ke 493/07). Organy jednak dokonały analizy zgromadzonego materiału dowodowego i zasadnie uznały, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nawet jeśli projektant zmiany te kwalifikował jako nieistotne. Organ nie może być pozbawiony prawa dokonywania ustaleń w tym zakresie, tylko dlatego, że projektant miał inne zdanie na temat istotności odstępstw. Organ musi bowiem dbać również o poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, m. in. poprzez odpowiednie usytuowanie obiektu na działce (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b.). Poza tym z treści art. 36a ust. 6 w zw. z ust 5 Prawa budowlanego wynika, że projektant dokonuje kwalifikacji dokonanych odstępstw, ale odstępstw, o których wprost mowa w ust. 5 Prawa budowlanego nie może uznać za nieistotne. Przy tym w art. 36a ust. 5 p.b. wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne, m. in. w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki/terenu. Jednocześnie przesunięcie trasy sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej (czyli obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.) powoduje zmianę zakresu projektu zagospodarowania terenu. Zmiana usytuowania sieci wodociągowej/kanalizacyjnej na działce (i to na odległość nawet między 1,2 m a 18,5 m!), a więc i zmiana odległości sieci od granic działek sąsiednich i ewentualnie innych sieci, np. elektrycznej podziemnej) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor dokonał takiej zmiany bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy w celu zalegalizowania dokonanych robót, nawet jeśli projektant zmiany te kwalifikował jako nieistotne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2015 r., VII SA/Wa 2422/14; wyrok WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2010 r., II SA/Po 934/09). Tego rodzaju zmiany stanowią więc istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę zdefiniowane w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 7 p.b. Powtórzyć należy, że może tu dochodzić do naruszenia wartości wyrażonych w art. 5 p.b., w tym zasady poszanowania występującej w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, do nieruchomości których (ewentualnie sieci innych podmiotów) inwestycja zbliżyła się. Organy więc prawidłowo ustaliły, że przesuniecie obiektu budowlanego (sieci) o wartości od 1.2m do nawet 18.5m w stosunku do lokalizacji w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jest na tyle istotne że wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. WINB stwierdził, że organ powiatowy, posługując się zawartymi w przedmiotowych rozporządzeniach przepisami, doszedł do słusznego wniosku, iż nie wszystkie przesunięcia przebiegu sieci w terenie stanowić będą odstępstwa o charakterze istotnym. Organ zatem do wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane przywołuje przepisy rozporządzeń, w tym nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej. Należy jednak zauważyć, że tego rodzaju wykładnia, w tym historyczna, nie miała tu decydującego znaczenia, a jedynie stosowana była uzupełniająco, co WINB wprost wskazuje. Miała na celu jedynie pokazanie, zilustrowanie, jak niewielka tolerancja, w porównaniu do faktycznych zmian w przebiegu sieci w niniejszej sprawie, była przyjmowana także w poprzednim stanie prawnym (a nie tylko obecnie). Przesunięcie sieci na tak duże odległości, wielokrotnie przekraczające średnicę samych rur i oddalające znacznie miejsce prowadzonych prac, nawet na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, przywołanych i przeanalizowanych przez organy, nie może być uznane za odstąpienie nieistotne. Nie ma tu znaczenia, z powyższych powodów, czy sama sieć spełnia wymagania techniczne oraz, że jej przesunięcie nastąpiło w ramach jednej działki. Nie ma także znaczenie przyczyna przesunięcia, istotny jest sam fakt naruszenia przepisów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., art. 36a ust. 5 i 6 p.b., art. 5 ust. 1 i 2 p.b., §14 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Już okoliczności bezsporne, wynikające z dokumentacji technicznej przedłożonej przez Inwestora i ich analiza pod kątem prawnym, wskazują, że rozstrzygnięcia co do zasady były słuszne, nawet jeśli uzasadnienia organów nie przekonały do końca Skarżącego. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.