II OSK 2537/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/16 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] 2016r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim (dalej: PINB) nakazał D.S. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działek o nr ew. [...] i [...] przy ul. P. w W. (od strony ulicy), wykonanego z siatki na słupkach metalowych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] 2003 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/06, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/07, oddalił skargę kasacyjną od wymienionego wyroku. Następnie D.S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim (dalej "PINB") z dnia [...] 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, wobec czego D.S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] 2016 r. Rozpoznając ten wniosek, postanowieniem z dnia [...] 2016 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2016 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarga na decyzję MWINB z dnia [...] 2003 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., co przesądza o zgodności decyzji z prawem, tj. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Zatem stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ nie stwierdził zaistnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, stąd utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] 2016 r. Skargę na postanowienie GINB wniósł D.S. Skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że wymienione wyroki dotyczące postanowienia MWINB z [...] 2003 r. wywołują skutki, o których mowa w art. 170 p.p.s.a. Wynikająca z tego przepisu prawomocność materialna zasadniczo zamyka możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu skoro skarga została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja MWINB była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Sąd odwołał się przy tym do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09. W ślad za uchwałą Sąd wskazał, że uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania powoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.S., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi prawomocność materialna, która zamyka organowi tj. GINB możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że skarżącemu słusznie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., podobnie jak organy, jest związany w sprawie prawomocnymi wyrokami, co uniemożliwiło wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego. Zasadnie Sąd I instancji powołał się przy tym na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. I OPS 6/09. Uchwała ta dopuszcza bowiem prowadzenie postępowania nieważnościowego w przypadku, gdy wniosek strony dotyczy istotnych okoliczności sprawy nieznanych sądowi, które nie były przedmiotem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Skarżący kasacyjnie uważa, że taką okolicznością jest wydanie przez MWINB postanowienia z dnia [...] 2002 r. na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. i art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczającego PINB trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy, które jego zdaniem zostało wydane bez podstawy prawnej. Jednocześnie należy zauważyć, że postanowienie to zostało wydane w wyniku zażalenia skarżącego kasacyjnie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że powyższa okoliczność była znana zarówno organom, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowienie z dnia [...] 2002 r. znajduje się bowiem w aktach sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2223/06. Podlegało ono zatem kontroli Sądu w ramach postępowania, w którym zapadł prawomocny wyrok. Jak wynika zaś z uzasadnienia powyższego wyroku, Sąd uznał, że zaskarżona w ramach tego postępowania decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się również żadnych okoliczności, które skutkowałyby nieważnością kontrolowanej decyzji MWINB z dnia [...] 2003 r. Zwrócić należy uwagę, że w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ponadto, że to jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skarga oddalona została prawomocnym wyrokiem, zależy od przedmiotu rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego taką skargę. Jeśli wyrok oddalający skargę na decyzję został wydany w wyniku rozważenia przez sąd wojewódzki okoliczności wskazanych w art. 156 k.p.a., to właściwym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji będzie odmowa wszczęcia postępowania. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie wkraczałoby bowiem w materię prawną objętą powagą rzeczy osądzonej. Zasadnie wskazał również Sąd I instancji, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki nie jest związany zarzutami i granicami skargi, wobec czego w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2223/06 sąd miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Trafny i prawidłowy jest zatem pogląd Sądu I instancji, że skoro skarga na decyzję MWINB z dnia [...] 2003 r. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że decyzja ta była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, również w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Ponadto wniosek skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia [...] 2003 r. nie zawiera informacji na temat jakichkolwiek innych okoliczności, które jego zdaniem uzasadniałyby stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Należy zatem przyjąć, że okoliczność wskazana przez skarżącego kasacyjnie była znana sądowi wojewódzkiemu, który uznał, że decyzja MWINB z dnia [...] 2003 r. nie jest dotknięta żadną z wad powodujących jej nieważność. Zwrócić należy również uwagę, że okoliczność na którą powołuje się skarżący dotycząca przewlekłości postępowania, stanowi kwestię wpadkową w stosunku do głównego postępowania i jest przedmiotem odrębnego postępowania w ramach którego nie można prowadzić merytorycznej kontroli decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.