II OSK 326/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 624/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 624/16 oddalił skargę K. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a."), mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej i wskutek tego niezastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., pomimo, że decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym strona – tj. skarżąca – bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, czyli sytuacji, gdy istniała podstawa do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem pełnomocnikowi skarżącej, jak również samej skarżącej, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 40 § 1, art. 131 i art. 10 § 1 K.p.a. nie doręczono odwołania pełnomocnika M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2016 r., jak również nie doręczono jakiegokolwiek zawiadomienia o wniesieniu odwołania od tej decyzji przez M. K., wskutek czego skarżąca nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu odwoławczym i została bez swojej winny pozbawiona, jako strona postępowania, prawa do czynnego udziału w tymże postępowaniu w tym zgłoszenia wniosków dowodowych, wypowiadania się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 138 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przejawiające się w niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszenia przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przejawiające się w poddaniu na etapie postępowania przed organem drugiej instancji dostarczonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wykonanych robót i oparcie na tym dokumencie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ocena tegoż dowodu winna nastąpić w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Podnosząc powyższe zarzuty, K. K. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania (M. K.), reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania (H. A.), reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 10 października 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., stawiając dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oba te zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wdania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a.") w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w powołanym przepisie należy rozpatrywać w płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jakkolwiek niedoręczenie zawiadomienia o odwołaniu stornie lub jej pełnomocnikowi stanowi naruszenie art. 131 w zw. z art. 40 § 1 lub § 2 K.p.a., to uchybienie takie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15). Zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających dlań z art. 10 § 1 i art. 131 K.p.a. nie za każdym więc razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Trafnie natomiast Sąd pierwszej instancji wywiódł (na str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że jakkolwiek w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 131 K.p.a., to stwierdzone naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zaś skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że gdyby zawiadomiono ją o odwołaniu inwestora oraz o wszczęciu postępowania odwoławczego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to podniesione przez nią w skardze argumenty byłyby inne, ponieważ przedstawiłaby organowi drugiej instancji argumenty, które mogłyby istotnie wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. Takiej argumentacji zabrakło także w skardze kasacyjnej, w której strona ograniczyła się do ogólnych wywodów o braku możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, nie przedstawiając przy tym jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby wskazywać, że dopełnienie przez organ administracji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 i art. 131 K.p.a., umożliwiłoby jej podjęcie czynności w postępowaniu, które mogłyby istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należało uznać za niezasadny. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy zaważyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantowanej przez art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 K.p.a., polega na prawie strony tego postępowania do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Niekwestionowaną regułą, mającą oparcie m.in. w art. 7 K.p.a., jest natomiast rozstrzygnie przez organy administracji, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Przepisy K.p.a. nie wiążą wszakże z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpatrzenia sprawy. Jeżeli więc w toku postępowania przed organem drugiej instancji okaże się, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy uległ zmianie w sposób, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ ten musi ocenić, czy samodzielne przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jeżeli zmiana stanu faktycznego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to organ odwoławczy nie może skorzystać z możliwości, jaką daje mu art. 136 K.p.a., lecz jest zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W takiej bowiem sytuacji niewyjaśnione pozostają istotne okoliczności faktyczne sprawy, co daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Jeżeli więc zakres sprawy, który pozostaje do wyjaśnienia wskazuje na to, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ ten jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. Jak wynika z niepodważonego przez wnoszącą skargę kasacyjną stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, mającą na celu wyjaśnienie wątpliwości, co do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku, którego dotyczyło tzw. postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie określonym w art. 50 – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.b."). W tej sytuacji, samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy skutkowałoby rozpatrzeniem jej istoty tylko w jednej instancji, a w konsekwencji naruszeniem zasady dwuinstancyjności postpowania administracyjnego. Z powyższych względów nie mogło odnieść oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu kwestionowanie wdania tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) poprzez zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie dokonał oceny dostarczonej ekspertyzy technicznej, lecz właśnie m.in. w celu uniknięcia naruszenia art. 15 K.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, aby ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem rzeczonej opinii. Dlatego także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Dodatkowo, mając na uwadze zawarty w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 10 października 2018 r. wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stosownie do treści art. 204 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 624/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K.. Jedyną stroną postępowania uprawnioną do otrzymania od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego był zatem organ administracji, który nie wystąpił jednak ze stosownym wnioskiem.