I OSK 623/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 803/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 listopada 2016 r., III SA/Gd 803/16 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1456) w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, ustawą z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1302, zwaną dalej "ustawą zmieniającą"), zmieniono ustawę o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej, w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 16 dodano ust. 7 i 8 w brzmieniu: "Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust.7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust.8) ." Z kolei w myśl art. 7 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2, stosuje się przepisy dotychczasowe. Określenie "w sprawie zwrotu", użyte w powyższym przepisie należy rozumieć szeroko, także w odniesieniu do postępowania dotyczącego uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tego względu, że świadczeniu temu należy przypisać cechy nienależnie pobranego świadczenia. Tak więc zastosowanie w sprawie będzie miał art. 32 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Organy stanęły na stanowisku, że zasiłek pielęgnacyjny, pobrany przez skarżącą równocześnie z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W przypadku skarżącej zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem skarżąca została prawidłowo pouczona o braku prawa pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. W chwili składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – w dniu 25 stycznia 2008 r. – skarżąca przyjęła do wiadomości i podpisała się dwukrotnie pod pouczeniem, z którego wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, jak również, że zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie, mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Należy mieć też na uwadze, że udzielone skarżącej pouczenie nie było ogólnikowe ani nie zawierało jedynie treści przepisów ustawy. Wyraźnie wskazano w nim, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawionej do dodatku pielęgnacyjnego. Było to pouczenie dotyczące konkretnego świadczenia, do którego uzyskanie uprawnienia powoduje wykluczenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżącej omawianego pouczenia udzielono i nie musiało być ono zamieszczane w treści decyzji. Zauważyć też należy, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobom, które ukończyły 75 lat. Ponadto skarżąca cierpiała na schorzenia ruchu, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i innych dokumentów o stanie jej zdrowia, znajdujących się w aktach, a nie na inne schorzenia, wobec czego powoływanie się na jej stan zdrowia istniejący w chwili dokonywania przedmiotowego pouczenia nie ma znaczenia dla oceny jego skuteczności. W przypadku dokonywania oceny możliwości zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy na podstawie tego jego członu, w którym mowa jest o tym, że "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne", nie jest możliwe oderwanie treści tego przepisu od definicji ustawowej "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych", zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy. Te dwa przepisy posługują się tym samym pojęciem, wobec czego brak podstaw do ich różnicowania. W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny uprawniał do uznania, że pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, z powodów o jakich mowa w punkcie 1 art. 30 ust. 2 ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wyklucza równoczesne istnienie prawa zarówno do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i do dodatku pielęgnacyjnego. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia nastąpić może wyłącznie na podstawie instytucji świadczenia nienależnego. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach, które uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie na przyszłość uprawnień strony. Decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09). Zmiana decyzji ostatecznej, przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przez odmowę tego zasiłku z innych przyczyn, niż pobranie świadczenia nienależnie, może nastąpić jedynie z momentem wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie. Tak więc, w takiej sytuacji, dopiero na skutek decyzji wydanej w przyszłości, istniałaby możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła M. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej w niniejszej sprawie w wysokości 100% stawki maksymalnej wskazanej w § 21 ust. 2 lit. b w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015, poz. 1801) powiększonej w 23% podatku VAT, bo koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, mimo iż organ postępowania administracyjnego w zaskarżonym rozstrzygnięciu dopuścił się naruszeń procedury administracyjnej w zakresie zebrania i rozpatrzenia całościowego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, 2. prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwą wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że człon przepisu, w którym mowa jest o tym, że "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne" jest tożsamy z definicją "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" zawartą w art. 30 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do wniosku o prawidłowości pouczenia skarżącej o braku prawa pobierania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, Sąd doszedł jedynie na podstawie stwierdzenia w aktach postępowania faktu własnoręcznego podpisania przez skarżącą oświadczenia, iż nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a także pouczenia z informacją, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zaprzeczył w ten sposób linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie standardów pouczeń w postępowaniu administracyjnym, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12. "(...) Pouczenie winno być zatem jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia.". Błędne jest również zapatrywanie Sądu I instancji, że nie było podstaw do podejmowania przez organy w toku obecnego postępowania działań w celu wyjaśnienia, kto z pracowników MOPS pouczał skarżącą (s. 5 uzasadnienia). Sąd nie zauważa, że okoliczności towarzyszące pouczeniu, w szczególności informacje ustnie podawane przez urzędnika państwowego składają się na ogólny obraz pouczenia w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwą wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że człon przepisu, w którym mowa jest o tym, że "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne" jest tożsamy z definicją "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" zawartych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że "pojęcia "świadczeń nienależnie pobranych" oraz "nienależnego świadczenia" nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł, że skarżącej w żaden sposób nie można przypisać cech/warunków, stanowiących o świadczeniu nienależnie pobranym. Literalna wykładnia wskazanych pojęć potwierdza zapatrywania skarżącej i jako taka powinna został uznana za prawidłową, bez konieczności do odwoływania się do wykładni systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Udzielone skarżącej pouczenie było konkretne i jasno sformułowane, ponieważ odnosiło się wprost do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Wyraźnie wskazano w nim, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawionej do dodatku pielęgnacyjnego. Było to pouczenie dotyczące konkretnego świadczenia, jakim jest dodatek pielęgnacyjny, do którego uzyskanie uprawnienia powoduje wyłączenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, spełnia ono wszelkie wymagania stawiane standardowi pouczeń udzielanych w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwą wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że człon przepisu, w którym mowa jest o tym, że "osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne" jest tożsamy z definicją "nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" zawartą w art. 30 ust. 2 tej ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bo autor skargi kasacyjnej mylnie przypisuje Sądowi I instancji takie twierdzenie. W rzeczywistości Sąd ten zasadnie przyjął, że w przypadku skarżącej zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem skarżąca została prawidłowo pouczona o braku prawa pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, a więc stwierdził, że jest ona osobą, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, ponieważ zasiłek pielęgnacyjny został jej wypłacony, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia rodzinnego. Tak więc wykładnia przytoczonych przepisów nie jest obarczona błędem zarzucanym jej w skardze kasacyjnej, ponieważ znajduje uzasadnienie w ich treści. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd nie orzekał, ponieważ ta kwestia należy do właściwości Sądu I instancji.