VI SA/Wa 520/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi P. K., G. K. i I. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] grudnia 2015 r. P. K., G. K., I. A. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 26.929,60 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] w km [...] strona lewa miejscowości [...] poprzez umieszczenie dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 15,68 m2 w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. włącznie, tj. 43 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń. Podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...][...] – [...] w km [...] strona lewa w miejscowości [...] stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez usytuowanie bez zezwolenie zarządcy drogi dwóch dwustronnych reklam o treści: "[...]" i "[...]" zlokalizowanych częściowo w pasie drogowym. Na okoliczność ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi krajowej zlecił wykonanie operatu pomiarowego. Operat pomiarowy opracowany został w dniu [...] marca 2015 r. przez uprawnionego geodetę w oparciu o materiały geodezyjno-kartograficzne pozyskane w formie elektronicznej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...]. Obmiar wykonany w terenie za pomocą odbiornika [...] jednoznacznie wskazał powierzchnię zajęcia pasa drogowego [...] poprzez umieszczenie dwóch, dwustronnych reklam, wynoszącą: 1. 2x5,22m² reklama o treści: "" 2. 2x2,62m² reklama o treści "[...]". Łącznie pas drogowy został zajęty na powierzchni: 15,68 m². W okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. włącznie obie reklamy pozostawały bez zezwolenia w pasie drogowym, co potwierdzały codzienne zapisy w książce objazdów drogi krajowej dokonywane przez pracowników służby drogowej. Usunięcie przedmiotowych reklam z pasa drogowego nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2015 r., co została stwierdzone przez pracownika GDDKiA Rejon [...] podczas objazdu drogi krajowej i odnotowane zarówno w książce objazdu drogi jak i w protokole – notatce spisanej w dniu [...] kwietnia 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania GDDKiA decyzją z dnia [...] listopada 2015r. działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej udp) i § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608 – dalej rozporządzenie) oraz art. 104 kpa nałożył na P. K., G. K. i I. A. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę pieniężną w wysokości 26.969,60 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] w km [...] strona lewa w miejscowości [...] poprzez umieszczenie części dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 15,68 m² bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. tj. 43 dni. Do naliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia przyjęto powierzchnię reklam określono w operacie geodezyjnym oraz okres od dnia sporządzenia operatu geodezyjnego ([...].03.2015 r.) do ostatniego dnia, w którym to pozostawały one w pasie drogowym ([...].04.2015 r.), tj. za okres 43 dni. Powyższa kara została obliczona w następujący sposób: Ilość dni zajęcia – 43 dni; Stawka opłaty – 4 zł; Powierzchnia reklam w pasie drogowym – 15,68 m². Wysokość kary za reklamę o treści: "": 10,44 m² x 4 x 10 (dziesięciokrotnie podwyższona opłata) x 43 dni = 17.956,80 zł; Wysokość kary za reklamę o treści: "[...]": 5,24 m² x 4 x 10 (dziesięciokrotnie podwyższona opłata) x 43 dni = 9.012,80 zł; Wysokość kary łącznie za obie reklamy: 17.956,80 zł + 9.012,80 zł = 26.969,60 zł. Skarżący pismami z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócili się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że niezrozumiałym jest dla nich fakt, iż organ drogowy najpierw nie wystosował do nich żądania usunięcia części reklamy z pasa drogowego, tylko od razu wszczął postępowanie i naliczył karę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. GDDKIA po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ podniósł, iż decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i że zajmuje pas drogowy. Organ podniósł, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. Postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgromadzone dowody i materiały potwierdziły, że za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam odpowiedzialni są skarżący na których decyzją GDDKiA z dnia [...] listopada 2015 r. nałożono karę pieniężną w wysokości 26.969,80 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. K., G. K. i I. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, art. 77, art. 107 kpa poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego oraz poddania go wszechstronnej ocenie; 2. art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez uniemożliwienie brania udziału w pomiarach biegłego geodety, stanowiących podstawę opinii określającej lokalizację słupa reklamowego, a tym samym spornej reklamy, w stosunku do granicy pasa drogowego. Skarżący wskazali, że ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego ma zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy określony obiekt znajduje się w pasie drogowym, czy też nie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu gwarantuje jej, że będzie ona miała możliwość wzięcia udziału w każdej czynności, na każdym etapie postępowania, tak aby mogła na bieżąco składać ewentualne uwagi do przeprowadzanych czynności, czy składać ewentualne wnioski dowodowe. 3. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 udp poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie oraz przyjęcie, że wspólnicy dopuścili się naruszenia pasa drogowego, co skutkowało naliczeniem opłaty za jego zajęcie bez zezwolenia. Skarżący podnieśli jednocześnie, że naliczona kara ma niewspółmierną wysokość w stosunku do stopnia winy oraz rodzaju naruszonego dobra. Wskazali, że montując sporną reklamę byli przekonani, że została ona umiejscowiona w granicy ich działki, tym bardziej, że jedynie niewielki fragment samej tablicy wisi nad terenem pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Na zasadzie wyjątku ustawodawca dopuścił możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis powyższy nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 udp, ww. zezwolenie dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym; 2.umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3.umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Jak stanowi ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Za zajęcie pasa drogowego m. in. bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12). Stawki opłat zostały określone zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) i wynosi 4 zł za 1 m² powierzchni reklamy dziennie. Wynika z powyższego, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym został umieszczony dany obiekt i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 udp ponosi każda osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, bez względu na to, czy jest czy też nie właścicielem nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, przyjmując go za własny, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12). W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy zatem do czynienia ze wskazaną wyżej sytuacją, bowiem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z operatu geodezyjnego oraz książki kontroli pasa drogowego, skarżący dopuścili się zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Nie ulega bowiem wątpliwość, że reklama należąca do skarżący częściowo znajdowała się w pasie drogowym (część o łącznej powierzchni 15,68 m2) drogi krajowej nr 52. Tym samym ziszczona została przesłanka do nałożenia w drodze decyzji na skarżących kary za zajęcie bez stosownego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał je za niezasadne. Pierwszy z zarzutów sprowadza się, zdaniem skarżących, do zaniechania zebrania przez organ całego materiału dowodowego oraz poddania go wszechstronnej ocenie. Tymczasem, zdaniem Sądu, organ administracji w wyczerpującym zakresie wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a argumentacja organu w tym zakresie, obejmująca też proces subsumcji ustaleń stanu faktycznego pod zastosowane ww. normy prawa, nie budzi zastrzeżeń. W celu dokonania kontroli faktycznego zajęcia pasa drogowego na zlecenie zarządcy drogi opracowany został operat pomiarowy, służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego - co znajduje odzwierciedlenie w dzienniku objazdów drogi – a także wykonano dokumentację fotograficzną. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2015 r. przy udziale jednego ze skarżących – P. K., przeprowadzona została wizja lokalna, podczas której stwierdzono usunięcie reklam z pasa drogowego. Skarżący nie wniósł żadnych uwag do protokołu. Biorąc powyższe pod uwagę podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, Sąd uznał za niezasadny. Kolejny zarzut podniesiony przez skarżących dotyczy uniemożliwienia skarżącym brania czynnego udziału w postępowaniu – tj. udziału w pomiarach biegłego geodety, stanowiących postawę opinii określającej lokalizację słupa reklamowego, a tym samym spornej reklamy, w stosunku do granicy pasa drogowego. Należy w tym miejscu stwierdzić, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron, opracowanie opinii. Należy w tym miejscu wyjaśnić różnicę pomiędzy dowodem z opinii biegłego a dowodem z oględzin. Opinia biegłego ma na celu pomoc organowi administracji w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego wymagających specjalistycznej wiedzy, zaś oględziny mają na celu ustalenie stanu faktycznego przez naoczne sprawdzenie. Natura tych środków dowodowych jest więc inna, co powoduje, że inaczej należy zapatrywać się na udział stron w tych czynnościach. Do opinii biegłego strona może się odnieść po jej sporządzeniu i to jest jej gwarancja udziału w sprawie; co innego oględziny - te są wykonywane z udziałem stron, bo ich celem jest naoczne sprawdzenie stanu rzeczy, do wyjaśnienia których nie jest wymagana specjalistyczna wiedza będąca udziałem opinii biegłego. Przy czym wizja lokalna/oględziny przeprowadzone przez biegłego przed sporządzeniem tejże opinii, jednak w związku i na poczet jej wykonania, nie mają charakteru dowodowego w sprawie, gdyż są tylko jedną z czynności poprzedzających sporządzenie opinii, w sytuacji gdy to wyłącznie opinia jest dowodem w sprawie. (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., I OSK 977/10). Dlatego też nie jest zasadny zarzut skargi podnoszący niezawiadomienie skarżących o czynności dowodowej z opinii biegłego geodety przeprowadzonej w dniu [...] marca 2015 r., skoro czynności biegłego z tego dnia nie miały charakteru dowodu w sprawie, tylko charakter czynności poprzedzających jego sporządzenie, czyli sporządzenie operatu geodezyjnego z dnia [...] marca 2015r., w którym to sporządzeniu strona – w myśl powyższego – nie uczestniczy. Organ nie był zatem zobowiązany powiadomić skarżących o tych czynnościach. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów. Organ wykazał w tej sprawie zamieszczenie ww. reklam w pasie drogowym. W tym celu przeprowadzony został dowód z opinii biegłego – geodety uprawnionego, który koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności z dokumentacją fotograficzną spornego odcinka pasa drogowego. Ponadto, jak słusznie zauważył GDDKiA, na powyższe wskazuje również numer telefonu widoczny na reklamie o treści "[...]", który odnosi się do działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących. Powyższe potwierdzili również sami skarżący w uzasadnieniu skargi podnosząc, iż "montując sporną reklamę byliśmy przekonani, że została ona umiejscowiona w granicy naszej działki". Tym samym w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 tego przepisu, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący nie podnieśli we wniesionej do Sądu skardze żadnych zarzutów dotyczących ustalenia w sprawie wymiarów spornych reklam przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej, ani dotyczących samego jej naliczenia. Sąd z urzędu natomiast nie stwierdził nieprawidłowości działania organu i podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, poprzez oddalenie skargi w całości.