II OSK 491/17

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 o odrzuceniu skargi H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odrzucił skargę H. M. (skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z 17 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność SKO w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] Wójta Gminy Czosnów z [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., "K.p.a."). Pismem z 27 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wezwał skarżącą, do nadesłania w terminie 7 dni, wezwania SKO w Warszawie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a., pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie tegoż sądu skarżąca nadesłała pismo z 25 maja 2016 r., w którym wskazała: "(...) być może domyślam się, że wezwanie WSA z 29.04 br dot. mojej skargi na bezczynność SKO w W-wie z [...].12.2015 r. dotyczącej nie realizowania wyroku WSA w W-wie z 4.02.2015 r. o sygn. IV SA/Wa 1943/14" (...). Skarżąca załączyła ponadto pismo do Prezesa SKO z dnia 10 września 2015 r. zatytułowane jako "Monity". W piśmie z 25 maja 2016 r. podkreśliła: "Mam nadzieje, że wniosek z pkt II pisma z 10.09.2015 r. do Prezesa SKO jest wezwaniem z art. 37 k.p.a., o którym mowa w wezwaniu WSA(...)". Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy i z wyjaśnień organu nie wynika, by skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność SKO w Warszawie, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie. Skarżąca, odpowiadając na wezwanie tegoż sądu z dnia 27 kwietnia 2016 r., również nie przedstawiła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 K.p.a. Podkreślono, że pismo z dnia 10 września 2015 r. skierowane do Prezesa SKO określone jako "Monit", za takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oczywisty sposób nie mogło zostać uznane. Zdaniem sądu I instancji jego treść nie wskazywała, że intencją skarżącej, było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargą kasacyjną - reprezentowana przez pełnomocnika – H. M. zaskarżyła ww. postanowienie w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej "Ppsa") temuż orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ naruszenie art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu postępowania administracyjnego polegającej na przyjęciu, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa musi przybrać szczególną formę, a strona postępowania administracyjnego jest obowiązana wskazać w piśmie wprost, iż wzywa organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z powołanego przepisu; 2/ naruszenie art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niewykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli legalności działań organu administracji publicznej i niedostrzeżenie przez WSA, że organ uchybił ww. przepisom postępowania administracyjnego. Organ obowiązany był ocenić żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 10 września 2015 r. zgodnie z jego treścią, a nie tylko na podstawie tytułu, a w razie wątpliwości wezwać skarżącą do sprecyzowania żądania. Jednocześnie WSA w Warszawie obciążył skarżącą negatywnymi konsekwencjami procesowymi mimo tego, że skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika, nie miała wiedzy o trybie kwestionowania bezczynności organów administracji publicznej i nie została pouczona o takim trybie przez organ; 3/ naruszenie art. 52 § 1 i 2 Ppsa poprzez błędne uznanie, że skarga na bezczynność została wniesiona z uchybieniem wymogu wyczerpania środków zaskarżenia; 4/ naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 Ppsa poprzez jego wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a przez to bezzasadne odrzucenie skargi na bezczynność SKO w Warszawie. WSA w Warszawie błędnie przyjął, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia stosownie do treści art. 52 § 1 Ppsa, podczas gdy w sprawie bezspornym jest, że skarżąca składała do organu pismo, z którego wprost wynika żądanie skarżącej i które powinno zostać potraktowane przez organ jak i przez WSA w Warszawie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, gdyż doprowadziły do błędnego uznania przez WSA, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji do bezzasadnego odrzucenia przez sąd skargi na bezczynność SKO w Warszawie. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie na rzecz niżej podpisanego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Oświadcza, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Jednocześnie wskazuje, że skarżąca nie ma obowiązku uiszczania wpisu od niniejszej skargi, bowiem na mocy postanowienia Starszego Referendarza Sądowego WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że nawet jeżeli SKO w Warszawie miałoby wątpliwości w zakresie żądań skarżącej wyrażonych w piśmie z dnia 10 września 2015 r. to w myśl zasad wyrażonych w art. 7-9 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a. powinno wezwać skarżącą do sprecyzowania treści pisma z dnia 10 września 2015 r. i pouczyć skarżącą o treści art. 37 K.p.a. Wobec okoliczności, że organ pozostawił pismo skarżącej z dnia 10 września 2015 r. bez żadnej odpowiedzi i nie pouczył skarżącej o treści art. 37 K.p.a. nadużyciem ze strony organu jest stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 K.p.a. Organ uchybił przepisom z art. 63 § 2 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 7, art. 8 i 9 K.p.a., co nie zostało dostrzeżone przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 4 tego przepisu w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl przepisu art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi nie ma organów wyższego stopnia, zatem stosownie do art. 52 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. skarżący przed wniesieniem skargi powinien wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie doszło do takich naruszeń przepisów postępowania, które zagrażają realizacji przysługującego stronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. Należy bowiem podzielić argument zawarty w skardze kasacyjnej, że o tym, z jakim środkiem prawnym mamy do czynienia, rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł. Tak więc pismo skarżącej z dnia 10 września 2015 r. nazwane "Monity" należało uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż z jego treści pkt III. wyraźnie wynika czego domaga się skarżąca, tj. realizacji przez SKO w Warszawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1943/14 i podjęcia przez ten organ administracji stosownych czynności po uchyleniu przez sąd wojewódzki postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W razie wątpliwości, organ powinien był, działając na podstawie art. 9 K.p.a., poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Na marginesie wskazać należy, że choć skarżąca zatytułowała przedmiotowe pismo z dnia 10 września 2015 r. jako "Monity", to jednak definicja tego pojęcia w słowniku języka polskiego PWN oznacza "urzędowe, pisemne przypomnienie o konieczności wywiązania się z zaległych zobowiązań", co również uzasadnia ocenę, iż intencją skarżącej było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Ppsa.