II OSK 2153/17

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1150/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. II SA/Rz 1150/16, uwzględnił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy C. z (...) marca 2016 r. nr (...) dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, planowanej na części działki nr ewid. (...) w miejscowości S. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.2.Sąd I instancji stwierdził, że wadliwość badanych decyzji wynika z następujących kluczowych okoliczności: a) warunki zabudowy ustalono dla części działki (...), co zasadniczo nie jest rozwiązaniem poprawnym. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.; dalej upzp) należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. b) w sposób wadliwy został ustalony obszar analizowany, stosownie bowiem do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki jest natomiast ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia. O ile z treści analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, można wywieść, którą część działki organ uznał za jej front - wskazuje na to załącznik graficzny analizy - to nie można ustalić, jaką ma ona szerokość. Informacji w tym zakresie nie ma ani w decyzji, ani w analizie (tak w części tekstowej, jak i graficznej). Tymczasem SKO w swoim rozstrzygnięciu podaje, że szerokość frontu działki wynosi około 60 m., a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 180 m. SKO nie wyjaśnia, na podstawie jakich dowodów poczyniło te ustalenia. c) na negatywną ocenę wyznaczenia linii zabudowy rzutuje inna wadliwość, dotycząca załącznika graficznego do analizy, na którym owa linia została wykreślona. Jak wynika z § 9 ust 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp załącznik graficzny tak decyzji, jak i analizy stanowi mapa zasadnicza, bądź – w razie jej braku – mapa katastralna (ewidencyjna) przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Wykreślenia nieprzekraczalnej linii zabudowy organy dokonały wyłącznie w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, a więc niezgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Uchybienie to, samo w sobie, nie jest na tyle poważne, by skutkowało eliminacją decyzji z obrotu prawnego, jednakże wyłącznie pod warunkiem, gdy z innych postanowień analizy, bądź decyzji, będzie można w sposób jednoznaczny odtworzyć jej przebieg. Podstaw do takich konkluzji w niemniejszej sprawie brak. Treść tekstowa analizy i decyzji nie daje żadnej odpowiedzi odnośnie do parametrów odległości linii zabudowy od pasa drogowego. Natomiast na załączniku graficznym do decyzji (kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000) naniesiono wprawdzie linię zabudowy, jednakże nie uczyniono tego jako przedłużenie linii zabudowy działki [...]). Wobec braku tożsamości skali obu załączników graficznych (do decyzji i do analizy), oraz nie wyznaczeniu w załączniku do decyzji linii zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działce (...), precyzyjne ustalenie jej przebiegu jest niemożliwe; d) niejednoznaczne wyznaczenie górnej granicy elewacji frontowej; e) błędne wyznaczenie wysokości górnej kalenicy frontowej poprzez podanie wyłącznie wskaźnika maksymalnego – "do 8m". 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 4 upzp w zakresie jaki odnosi się do ochrony interesu osób trzecich oraz interesu publicznego; art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zakresie ustalenia definicji "terenu" na potrzeby sprawy, a także naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5, § 4 ust. 1 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego, w zakresie zarzutu nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego i linii zabudowy, a także naruszenie § 7 ust. 1 i 2, § 8 rozporządzenia, w zakresie zarzutu obejmującego nieprawidłowe określenie parametrów technicznych obiektu tj. jedynie górnej maksymalnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) czy wysokości górnej kalenicy frontowej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zapadłe w sprawie orzeczenia organów administracji, dotknięte są takimi naruszeniami prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości takich wad prawnych nie można stwierdzić, zaś odmienna ocena Sądu skutkowałaby oddaleniem skargi. 3. Uczestnicy postępowania A. i J. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej uwzględnienie. 4. Skarżący M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 5.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.3 Określone w upzp przesłanki zmiany zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego opierają się na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta została sporządzono w całkowitym oderwaniu od przepisów rozporządzenia i w sposób oczywisty nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji. Ilość uchybień zawartych w analizie w sposób oczywisty ją dyskwalifikowało jako dowód w sprawie. 5.4. Podstawowym uchybieniem, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, było ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr (...) a nie dla całej działki. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Nie ma przy tym, wbrew treści skargi kasacyjnej, żadnego znaczenia to, że obszar objęty wnioskiem wynosi aż 85 % powierzchni całej działki. W okolicznościach niniejszej sprawy zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiło oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Określanie wskaźnika powierzchni zabudowy dla części działki podobnie jak i powierzchni biologicznie czynnej było nieprawidłowe. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył § 3 ust. 1 i 2 w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego. 5.5. Powyższa wadliwość uniemożliwiała wykorzystanie analizy jako podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia parametrów zabudowy. Była to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa wystarczającą podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Oczywiście błędne było również nieokreślenie w analizie szerokości frontu działki, parametrów odległości linii zabudowy od pasa drogowego oraz nieprecyzyjne określenie górnej granic elewacji frontowej. Natomiast, co zresztą podkreślił Sąd I instancji, samo sporządzenie załącznika graficznego do analizy na kopii mapy ewidencyjnej nie stanowiłoby samoistnej podstawy do uchylenia decyzji, gdyby nie towarzyszące temu uchybienia. 5.6. Rację należy natomiast przyznać Kolegium co do tego, że nie naruszało § 7 rozporządzenia określenie wysokości górnej kalenicy frontowej wyłącznie jako wskaźnika maksymalnego – "do 8m". Jednak z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, kwestia ta nie miała żadnego wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 5.7.W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. 5.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.