I SAB/Wa 1087/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A. R. pismem z 11 lipca 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., nr [...] stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona jako działki nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że [...] września 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu 8 października 2014 r. zostało wysłane za pośrednictwem Wojewody odwołanie od tej decyzji, które Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało przekazane pismem z 23 października 2014 r. Pismem z 18 grudnia 2016 r. Minister poinformował pełnomocnika skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona do 28 lutego 2014 r. z uwagi na: "dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu". Termin ten przedłużano następnie trzykrotnie ( pismami z 2 marca 2015 r., z 4 stycznia 2016 r. oraz z 15 czerwca 2016 r.). Ostatnie z pism zostało wystosowane już po wezwaniu skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący zarzucił, że pomimo upływu niemal dwóch lat od dnia złożenia odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji w sprawie z odwołania skarżącego. Działalność organu ograniczała się jedynie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, przy czym wskazywane przez Ministra nowe terminy załatwienia sprawy (czteromiesięczne, półroczne) nie są znane kodeksowi postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego zwłoka Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozstrzygnięciu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. jest całkowicie nieuzasadniona, a wyznaczane przez Ministra nowe terminy rozpoznania sprawy rażąco naruszają art. 35 kpa. Argumentowanie bezczynności dużą ilością spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu nie tylko nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa, ale jest przenoszeniem odpowiedzialności za złą organizacje pracy Ministerstwa na stronę postępowania, co jest niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wobec braku legalnej definicji bezczynności można ją określić jako nieuzasadniony brak rozpoznania danej sprawy w wyznaczonym terminie. Organ przytoczył treść przepisów art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa i wyjaśnił, że możliwe jest wydłużenie terminu określonego w art. 35 kpa. Interpretację taką potwierdza brzmienie art. 37 § 1 kpa. Przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36); tym samym samo wyznaczanie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując nowy termin załatwienia sprawy każdorazowo podkreślał, że spowodowane jest to dużą liczbą tego typu spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Reguła ta jest ściśle przestrzegana. Organ wyjaśnił, że jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007 r. (znak 6/06/049/KGP/41010/06, nr ewid. 125/2007/P06029/KGP) było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności ich wpływu, co zdaniem Najwyższej Izby Kontroli świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 22 października 2009 r., nr DKN-583-21(4)/9 przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw, stosowanym przez szereg instytucji państwowych, na podstawie regulacji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z ostrożności procesowej organ podniósł, że gdyby Sąd dopatrzył się w działaniu Ministra bezczynności, to jej charakter i okoliczności nie uzasadniają wymierzenie Ministrowi grzywny. Grzywna powinna być wymierzana w sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Odnośnie postulowanego przez skarżącego terminu 14 dni na załatwienie sprawy Minister wskazał, że termin ten jest nierealny. Sprawy z zakresu reformy rolnej należą do spraw zawiłych i skomplikowanych, które obrosły bogatym orzecznictwem. Przejęcie nieruchomości nastąpiło ponad 70 lat temu, co wiąże się z trudnościami w gromadzeniu materiału dowodowego, ustalaniu stron postępowania i aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do przepisu art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Sąd uznał, że skarga A. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżącego wpłynęło do organu 31 października 2014 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 in fine kpa. Tymczasem, do daty orzekania (pomimo upływu prawie dwóch lat) organ nie zakończył postępowania odwoławczego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy termin wyznaczony dla załatwienia odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od daty wpływu odwołania do Ministra, organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami coraz odleglejsze terminy zakończenia sprawy, w sytuacji braku obiektywnych przeszkód do rozpoznania odwołania. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez prawie dwa lata oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego w art. 35 § 3 in fine. Podnieść należy, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP) i szybkości postępowania (art. 12 kpa). Z przyczyn wyżej wskazanych, stwierdzić należy, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Rażąco narusza przepisy art. 12, art. 35 § 3 in fine kpa, a także podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość spraw. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania sprawy. To na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Odnosząc się do zasady równości, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę uzasadniając rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu, wskazać należy, że zasady tej nie można odnosić do bezprawności działania. Taka argumentacja organu prowadzi do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Jednakże z zasady tej należy wyprowadzić wniosek, iż organ powinien podjąć takie działania, aby każdy oczekiwał na załatwienie swojej sprawy w terminie. Jak wyżej wskazano stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w sprawie od października 2014 r. uzasadnia uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto uwzględniając powyższe Sąd wymierzył organowi grzywnę. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ppsa wysokość grzywny, Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 3), § 1a i § 2 ppsa orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.