II OSK 92/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1640/15 w sprawie ze skargi J. K., E. W. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 1640/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K., E. W. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z dnia [...] października 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej J. K. reprezentowany przez r.pr. W. R. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a to: - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia art. 59, art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 nr 199, poz. 1227), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji [...] z [...] stycznia 2014 r. mimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mogącego zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), poprzez przyjęcie, że definicja "miejsc dostępnych dla ludności" musi podlegać interpretacji i z tego powodu naruszenie przepisów prawa materialnego posługujących się wymienionym pojęciem nigdy nie będą miały rażącego charakteru, - nie uznanie za rażące naruszenie prawa materialnego naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), poprzez przyjęcie, że kwestia ustalania mocy promieniowania anten musi podlegać interpretacji i z tego powodu naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących wymienionej kwestii nigdy nie będą miały rażącego charakteru. W skardze kasacyjnej wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] [...] z [...] stycznia 2014 r. ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania stanowi rażące naruszenie prawa przez organ wydający decyzję. Analiza mocy promieniowania izotropowo wyznaczanej dla pojedynczej anteny jest ściśle związana z oceną odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie dla terenu Gminy, gdzie ma być lokalizowana sporna inwestycja, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie jest to przeszkoda do czynienia takich ustaleń o jakich wyżej mowa, albowiem wówczas niezbędne jest dokonanie ustaleń co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, jak też możliwego sposobu wykorzystania takiego niezabudowanego terenu. Według skarżącego kasacyjnie, takich ustaleń w niniejszej sprawie brak. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przedłożonych przez inwestora w toku postępowania przed Prezydentem Miasta [...] dokumentów wynika, że sumaryczne moce EIRP wyznaczone dla anten przedmiotowej stacji bazowej wynoszą: - dla azymutu 0 suma EIRP wynosi 6088 W, - dla azymutu 110 suma EIRP wynosi 5843 W, - dla azymutu 230 suma EIRP wynosi 6088 W. Skarżący kasacyjnie uważa, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję rażąco naruszył przepis § 2 ust. 1 pkt 7 lit b) rozporządzenia z 9 listopada 2010 w sprawne określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przyjmując, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko mimo, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości niniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten oraz naruszył rażąco przepis § 3 ust. 1. pkt. 8 lit f) rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a sumaryczne moce EIRP wyznaczone dla anten stacji bazowej dla każdego z trzech azymutów przekraczały 5000 W. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie trudno oprzeć się wrażeniu, że dokumenty kwalifikacyjne stacji bazowej celowo sporządzane są w taki sposób, aby urzędnicy, którzy nie są z wykształcenia fizykami, nie zauważyli intencji zaniżenia obliczanych wartości gęstości mocy w stosunku do rzeczywistej gęstości mocy powodowanej przez wszystkie promieniujące anteny. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że bezsprzecznie oddziaływanie na środowisko zależy od ilości i mocy wszystkich anten zamontowanych na danym azymucie stacji bazowej. Należy rozpatrywać ich działanie nie tylko w sposób wskazany przez inwestora (czyli każdej anteny osobno), ale należy także brać pod uwagę nakładanie się wiązek promieniowania emitowanych przez pojedyncze anteny - w ten sposób może się okazać, że promieniowanie przekroczy dopuszczalne normy. Niezbędne i celowe jest opracowanie takiej kwalifikacji przedsięwzięcia dla całego zamierzenia składającego się z większej ilości anten sektorowych uwzględniając zjawisko nakładania się wiązek emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania (azymutów). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to jest w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zaznaczyć zatem raz jeszcze należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się ponownie postępowania zakończonego tą decyzją, lecz jedynie bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zarzucając rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r., znak [...], skarżący kasacyjnie wywodził, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź co najmniej mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co sprawia, że konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Z tego względu miało dojść – w ocenie skarżącego kasacyjnie – do rażącego naruszenia przepisów wskazywanych w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze wniesionej do Sądu I instancji, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r., wskazuje, że dla oceny, czy rzeczywiście przy wydawaniu kwestionowanej decyzji [...] stycznia 2014 r. doszło do naruszenia prawa, konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania w celu poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania takiej oceny. Takie ustalenia mogłyby jednak być przeprowadzone w postępowaniu zwyczajnym. To, że do zbadania, czy kwestionowana decyzja narusza prawo konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności świadczy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r. rażąco narusza prawo. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji. W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody skargi kasacyjnej świadczą, że ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2014 r. nie jest oczywiste i od razu widoczne. Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (podobnie jak w sprawie ustalenia warunków zabudowy) i postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, to dwa odrębne postępowania. W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie mogą więc być rozpatrywane kwestie będące przedmiotem odrębnego od niego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Prowadząc postępowanie zwyczajne w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego (bądź warunków zabudowy) organ wydający decyzję lokalizacyjną ma obowiązek sprawdzić, czy przed podjęciem przez niego decyzji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., II OSK 323/14). To, w jakich konkretnie okolicznościach organ winien podjąć takie czynności nie było jednoznacznie rozumiane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, w którym zgłoszono zdanie odrębne). Nie można zatem uznać, by w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazywanych w zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej. Abstrahując od zawartych w zaskarżonym wyroku wywodów dotyczących rozumienia pojęć "miejsc dostępnych dla ludności" i w kwestii ustalania mocy promieniowania anten, gdyż zagadnienia te nie są rozstrzygane w niniejszym postępowaniu, w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie tej mamy do czynienia z wątpliwościami interpretacyjnymi co do rozumienia przepisów będących podstawą orzekania, wada nie wynika z samej decyzji oraz nie zachodzi jasne i oczywiste przekroczenie prawa. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.