II OZ 120/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. sp. z o.o. z/s w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2036/16 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z/s w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego postanawia: oddalić zażalenie. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podniosła, że obecnie nie posiada środków pozwalających na uiszczenie kary pieniężnej, która jest bardzo wysoka. Wyjaśniła, że wszelkie środki zgromadzone na rachunkach są przeznaczone na utrzymanie bieżącej działalności spółki, regulowanie należności publicznoprawnych, spłatę zobowiązań kredytowych, których łączna wartość wynosi 15.019.478,49 zł oraz regulowanie pozostałych zobowiązań, w tym zapłatę wynagrodzeń. Skarżąca wyjaśniła przy tym, iż w pierwszym kwartale br. wypłacono pracownikom wynagrodzenie w wysokości 1.336.516,72 zł, zastrzegając, iż stan ten będzie podtrzymywany w kolejnych kwartałach. Zdaniem skarżącej w celu zapłaty kary administracyjnej musiałaby się wyzbyć części majątku produkcyjnego koniecznego do prowadzenia działalności oraz wystąpić do instytucji kredytowych o udzielenie jej dodatkowego finansowania, co naruszyłoby postanowienia zawartej umowy kredytowej. Reasumując skarżąca stwierdziła, że wykonanie zaskarżonej decyzji przez spółkę, względnie zaspokojenie organu w drodze egzekucji, spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wypowiedzenia umów kredytowych, co doprowadzi do utraty płynności finansowej spółki i ograniczenia jej działalności. Do wniosku dołączono bilans skarżącej spółki za 2015 r. oraz wg stanu na 31 marca 2016 r., rachunek zysków i strat za 2015 r. na dzień 31 marca 2016 r. oraz stan zadłużenia i umowę kredytową. Postanowieniem z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2036/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącej. Jednakże wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Przez szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest należność pieniężna, a więc z natury rzeczy świadczenie odwracalne, którego zwrot (wraz z odsetkami) może być skutkiem ewentualnego uwzględnienia skargi. Obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej oraz ewentualna, wynikająca z pogorszonej płynności finansowej, konieczność skorzystania z finansowania zewnętrznego, czy zbycia określonego składnika majątkowego nie jest okolicznością nadzwyczajną w prowadzeniu działalności gospodarnej i może być skutkiem również działań oraz decyzji samego przedsiębiorcy. Natomiast każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest, to, więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 770.446 zł spowoduje utratę jej płynności finansowej, a w konsekwencji ograniczenie prowadzonej działalności i brak możliwości regulowania bieżących należności. Analiza sytuacji majątkowej skarżącej wskazuje, iż za 2015 r. uzyskała ona przychody netto w wysokości ponad 213 mln zł, natomiast za I kwartał 2016 r. w wysokości pond 50 mln zł. Z rachunku zysków i strat wynika również, iż spółka za 2015 r. osiągnęła zysk netto w wysokości 1.749.392,75 zł, a za I kwartał 2016 r. w kwocie 300.094,26 zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, dokonuje zatem obecnie szeregu operacji finansowych, w tym reguluje zobowiązania w postaci wynagrodzeń (za I kwartał 2016 r. – 1.336.516,72 zł) i jak sama stwierdziła – zamierza utrzymywać ten stan w kojonych kwartałach br. Ponadto istotna dla rozstrzygnięcia pozostaje nie tylko wartość należącego do spółki majątku trwałego (aktywa trwałe wg stanu na 31 marca 2016 r. – pow. 68 mln zł), ale także wartość aktywów obrotowych w wysokości pow. 35 mln zł, w oparciu, o które prowadzona jest bieżąca działalność spółki. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż należności krótkoterminowe spółki we wskazanym okresie wynosiły pow. 19 mln zł na 31 marca 2016 r., a inwestycje krótkoterminowe wzrosły z ponad 11 mln zł do ponad 13 mln zł. Zauważenia również wymaga, iż skarżąca zgromadziła w kasie i na rachunkach bankowych środki pieniężne w wysokości 1.736.094,45 zł (wg stanu na 31 marca 2016 r.), a więc znacznie przekraczające wysokość wymierzonej kary pieniężnej (700.446 zł). Sąd podkreślił przy tym, że w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą miarodajną dla oceny ich zdolności płatniczych nie jest kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". Istnieją bowiem legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów, tak by w końcowym rozliczeniu obciążenie podatkowe zminimalizować, czy też w ogóle je wyeliminować. Do instrumentów takich należą choćby zwolnienia podatkowe, ponoszone wydatki stanowiące koszty uzyskania przychodów, amortyzacja majątku trwałego, itp. Istotniejsze zatem jest to, że skarżąca uzyskuje przychody z działalności gospodarczej i że przychody te kształtowały się i nadal kształtują się na bardzo wysokim poziomie. Skarżąca prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą, osiąga wysokie przychody – ponad 213 mln zł w 2015 r., nie wykazuje strat, osiąga zyski, utrzymuje wynagrodzenia pracownicze, wzrasta również poziom inwestycji krótkoterminowych. Powyższe nie pozwala na ocenę, że zapłata nałożonej kary może rzeczywiście spowodować nieodwracalne skutki dla skarżącej. W ocenie Sądu nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez skarżącą, że uiszczenie wymierzonej kary pieniężnej spowoduje utratę przez spółkę płynności finansowej co może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla pracowników zatrudnionych w spółce. W rozpoznawanej sprawie z dokumentów przedstawionych przez skarżącą w żaden sposób nie wynika, żeby sytuacja finansowa spółki była na tyle trudna, aby konieczne było zwolnienie pracowników, a jak zostało wyżej wskazane, to na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania okoliczności uprawdopodobniających zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Natomiast posiadanie przez skarżącą innych zobowiązań, w tym kredytów, nie może prowadzić do wniosku, że mogą one być zaspokojone kosztem należności wobec Skarbu Państwa. Potrzeba wydatkowania posiadanych środków na zaspokojenie zobowiązań kredytowych nie może być priorytetowo traktowana przed obowiązkiem uiszczenia należności wobec Skarbu Państwa, które powinny być zaspokojone w pierwszej kolejności. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, by wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Wskazać także należy, iż egzekwowanie administracyjnej kary pieniężnej powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który, ponoszony przez skarżącą przy regulowaniu nawet znacznych zobowiązań finansowych nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżąca może otrzymać zwrot uiszczonych kwot. Zażaleniem P. sp. z o.o. z/s w K. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy poziom bieżących zobowiązań Spółki, potwierdzony złożonymi dokumentami finansowymi, w szczególności umową kredytową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., prowadzi do wniosku, iż brak wstrzymania wykonania decyzji nakładającej na Spółkę karę finansową w wysokości przekraczającej 700.000,00 zł, a w konsekwencji wszczęcie w tym zakresie postępowania egzekucyjnego przez organ, spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, w szczególności będzie wiązało się z ryzykiem utraty przez Spółkę płynności finansowej. Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że przedstawione przez skarżącą Spółkę okoliczności nie wskazywały, iż w niniejszej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trafnie Sąd pierwszej instancji przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazał na przychody netto uzyskane przez Spółkę w 2015 r. i w I kwartale 2016 r. oraz na łączną wartość aktywów Spółki na koniec I kwartału 2016 r. Prawidłowo również Sąd zwrócił uwagę na zysk netto wypracowany przez Spółkę w ww. okresach, a także na okoliczność wzrostu poziomu inwestycji krótkoterminowych. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje też okoliczność, że skarżąca Spółka zgromadziła w kasie i na rachunkach bankowych środki pieniężne w wysokości znacznie przekraczające wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności świadczą o tym, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Spółka nie uprawdopodobniła, że zachodzi wobec niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynikało, że wykonanie decyzji (tj. uiszczenie kary pieniężnej) przed rozpoznaniem skargi wpłynie na wypłacalność Spółki. Posiadanie przez Spółkę innych zobowiązań (m.in. kredytowych) nie jest wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Słusznie bowiem w odpowiedzi na zażalenie organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa kara pieniężna została Spółce wymierzona w 2012 r., zatem od tego czasu Spółka powinna mieć świadomość konieczności ewentualnego uregulowania tego zobowiązania, na co powinna zabezpieczyć odpowiednie środki finansowe. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.