I OW 133/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Ząbkowic Śląskich o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Ząbkowic Śląskich a Burmistrzem Miasta Hrubieszowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych dla A. M. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Hrubieszowa jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2016 r. Burmistrz Ząbkowic Śląskich wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Hrubieszowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych dla A. M. W uzasadnieniu Burmistrz Ząbkowic Śląskich wskazał, że nie jest właściwy do wydania decyzji, albowiem od 1998 r. świadczeniobiorca nie zamieszkuje na terenie gminy Ząbkowice Śląskie. A. M. był zameldowany z Ząbkowicach Śląskich przy ul. [...], gdzie zamieszkiwał wraz z żoną i dwoma synami. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Świdnicy Wydział I Cywilny z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt I C 954/04 z wniosku K. M. został orzeczony rozwód małżonków i zobowiązano pozwanego do płacenia alimentów na synów S. i W. M. Następnie decyzją Burmistrza Ząbkowic Śląskich z dnia [...] lutego 2006 r. A. M. został wymeldowany z pobytu stałego z ww. lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Ponadto wskazano, że A. M. był zameldowany na pobyt stały w Hrubieszowie na ul. [...], z którego to adresu został wymeldowany w dniu 7 sierpnia 1995 r. Przebywał tam również w 2010 r., gdyż został przyjęty w trybie nagłym do szpitala. Z dokumentacji wynika, że świadczeniobiorca nadal zamieszkuje w Hrubieszowie, dlatego też należy przyjąć, że tam skoncentrowana jest jego aktywność życiowa. Fakt nieprzebywania A. M. na terenie miasta i gminy Ząbkowice Śląskie potwierdziła również była żona K. M. W dniu 10 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt III RNs 97/08 został ustanowiony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego w osobie pracownika Sądu Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich. Również A. M. oświadczeniem z dnia 25 maja 2016 r. potwierdził, że zamieszkuje w Hrubieszowie na ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Hrubieszowa nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Burmistrza Ząbkowic Śląskich. W ocenie organu z akt sprawy wynika, że zainteresowany jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną w Ząbkowicach Śląskich przy ul. [...] i bez znaczenia jest fakt, że pod ww. adresem nie zamieszkuje od wielu lat. Okoliczności związane z udzieleniem A. M. pomocy medycznej doraźnej w trybie nagłym przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie nie mogą być utożsamiane z miejscem zamieszkania. Złożone w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego z A. M. oświadczenie, że po opuszczeniu szpitala będzie przebywał u kolegi pod adresem Hrubieszów, ul. [...] oraz, że będzie to adres do korespondencji, nie może być utożsamiane z adresem zamieszkania. Dodatkowym argumentem potwierdzającym fakt, że właściwym do wydania decyzji jest Burmistrz Ząbkowic Śląskich, jest oświadczenie A. B. – znajomego A. M., u którego ww. miał przebywać. Z treści oświadczenia wynika jednoznacznie, że A. M. nie ma woli dalszego przebywania w Hrubieszowie, gdyż po opuszczeniu Szpitala zaledwie cztery razy przenocował przy ul. [...]. Obecnie nie przebywa pod wskazanym adresem. Według A. B. prawdopodobnie wyjechał z Hrubieszowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Ząbkowic Śląskich a Burmistrzem Miasta Hrubieszowa jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych dla A. M. Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania należy posiłkować się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie A. M. nie posiada miejsca zameldowania, co nie oznacza, że nie można ustalić jego miejsca zamieszkania, tj. miejscowości, w której skoncentrował swoje centrum życiowe i ma wolę stałego pobytu. Z przedstawionych okoliczności faktycznych wynika, że centrum spraw życiowych A. M. związane jest z Hrubieszowem. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze świadczeniobiorcą oraz pozostałych dokumentów wynika, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość A. M. posiadał miejsce zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c., w Hrubieszowie. Wprawdzie nie był zameldowany na pobyt stały pod żadnym adresem, jednakże, po opuszczeniu Oddziału Neurologicznego Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Hrubieszowie, przebywał czasowo w tym mieście przy ul. [...]. Ponadto urodził się w Hrubieszowie i utrzymuje kontakt z bratem tam zamieszkałym. Z lokalu mieszkalnego w Ząbkowicach Śląskich świadczeniobiorca został wymeldowany decyzją administracyjną w 2006 r., w związku z tym, że nie przebywał w miejscu stałego zameldowania od 1998 r. Z powyższego wynika zatem, że Ząbkowic Śląskich nie można uznać za miejsce zamieszkania A. M. w rozumieniu art. 25 k.c. Wskazać również należy, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy świadczeniobiorcą jest osoba, której miejsce zamieszkania nie jest znane. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. w sprawach innych, niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do art. 21 § 2 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie nie można ustalić miejsca zamieszkania czy też miejsca pobytu A. M., zastosowanie miałby art. 21 § 2 k.p.a. Miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania nastąpiło w Hrubieszowie, a zatem organem właściwym do wydania, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej byłby również Burmistrz Miasta Hrubieszowa. Uwzględnienie miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania eliminuje zatem wątpliwości co miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i dostarcza wskazówki przesądzającej o wyniku sporu o właściwość. Odnosząc się do argumentów powołanych przez Burmistrza Miasta Hrubieszowa wskazać należy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako ustawa szczególna, nie reguluje właściwości miejscowej organu w przypadku osób bezdomnych i nie odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość pozostaje okoliczność czy A. M. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.