II SA/Rz 880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 880/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.L. jest decyzja Dyrektora Samorządowego Ośrodka Kultury w [....]., dalej "Dyrektor", z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że A.L. w dniu 15 marca 2016 r. zwrócił się w formie ustnej do Dyrektora o udostępnienie mu informacji zawartych w protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej, dalej "RIO" z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] W dniu 17 marca 2016 r. udostępniono wnioskodawcy kserokopię żądanego protokołu, z pominięciem informacji, które nie podlegały udostępnieniu z uwagi na ochronę danych osobowych, prywatności osób oraz tajemnicy przedsiębiorcy. W powyższym zakresie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] nr [...] Dyrektor odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji zawartych w protokole RIO z dnia [...] marca 2016 r. w formie oryginału tego protokołu: z uwagi na ochronę danych osobowych i prawa do prywatności: danych personalnych Głównego Księgowego Samorządowego Ośrodka Kultury oraz terminu objęcia tego stanowiska (pkt 1), z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy: łącznej kwoty wydatków w zakresie dystrybucji i rozpowszechniania (wyświetlania) filmów czterech dystrybutorów oraz kwot jednostkowych z tego tytułu na rzecz każdego z dystrybutorów - wszystkie wyżej wymienione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (pkt 1), kwot z 8 faktur za dystrybucję i rozpowszechnianie filmów (pkt 2), [kosztów] zakupu sprzętu fotograficznego oraz sprzętu komputerowego i telewizyjnego w latach 2014 i 2015 (pkt 3), kwot z 3 faktur zakupu oprogramowania do cyfrowej edycji fotograficznej (9 licencji), sprzętu fotograficznego, wyposażenia (pkt 4), kwoty z faktury zakupu sprzętu komputerowego (pkt 5), kwoty z faktury zakupu tabletu multimedialnego (pkt 6), kosztów organizacji występu Kate Ryan z zespołem - kosztów występu, w tym kwot z 4 faktur (pkt 7), kosztów organizacji cyklu siedmiu koncertów muzyki barokowej i kwot z wystawionych z tego tytułu 2 faktur (pkt 8), kosztów organizacji koncertu oratoryjno - symfonicznego inaugurującego obchody Jubileuszu 1050 Rocznicy Chrztu Polski w dniu 13.12.2015 r., (w tym koncertu Krakowskiej Orkiestry Radiowej, Chóru "Kanon" i solistów) oraz kwot wynagrodzenia dla wykonawcy i kwoty z 1 faktury (pkt 9), wydatków poniesionych na usługi transportowe związane z przewozem w 2015 r. oraz kwot wypłaconych 17 kontrahentom oraz kwot z wystawionych 6 faktur z tytułu tych usług (pkt 10), wydatków poniesionych na usługi drukarskie, poligraficzne na przestrzeni 2015 r. (w tym kosztów publikacji albumu "N.D. w 5 lat w obiektywie") oraz kwot z wystawionych z tytułu tych usług 7 faktur (pkt 11). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.L. żądając wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2016r. zarzucił błędną interpretację art. 5 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, dalej "u.d.ip.") oraz nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 158 poz. 1502, dalej "u.z.n.k.") Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor działając na podstawie art. 5 ust 2 art. 10 i art 16 ust. 1 u.d.ip. oraz art. 104 , art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu powielił treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2016 r., wskazując m. in. że dane personalne Głównego Księgowego Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] oraz data objęcia tego stanowiska, po myśli art. 5 ust. 2 u.d.ip. nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę danych osobowych oraz prawa do prywatności tym bardziej, że organ nie uzyskał zrzeczenia się tego ostatniego. Udostępnienie pozostałych informacji podlega natomiast ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Należą do nich kwoty z faktur oraz koszty organizacji poszczególnych imprez bowiem, jak wyjaśnił organ, bez wątpienia wymienione podmioty chciałyby zachować w tajemnicy kwoty transakcji. W powyższym zakresie ustawodawca ważąc prawo do informacji publicznej i prawo do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa dał pierwszeństwo temu drugiemu prawu, chociaż oba są wartościami konstytucyjnymi. Wobec powyższego należało wykonać kserokopię protokołu z "zakryciem informacji", które nie podlegają udostępnieniu z przyczyn podanym powyżej W skardze na opisaną na wstępie decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.L. zażądał jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm. Zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie prawa tj. art. 7, art. 77 ust. 1, art. 107 ust. 3 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art., 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.ip., a także art. 11 ust. 4 u.z.n.k., art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, dalej u.f.p."), a w konsekwencji naruszenie interesu prawnego skarżącego oraz interesu społecznego. W uzasadnieniu wskazał, że definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 35 u.f.p. wymieniając informacje, które są nią objęte. W myśl tej definicji warunkiem uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. Dyrektor nie wykazał, jakoby którykolwiek z przedsiębiorców podjął takie działania. Wskazując zaś w uzasadnieniu, że "bez wątpienia podmioty chciałyby zachować w tajemnicy kwoty transakcji" ujawnia swój stosunek do transparentności życia publicznego i swoich obowiązków jako funkcjonariusza w systemie finansów publicznych. Odnosząc się do anonimizacji danych osobowych skarżący podał, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.ip. Główny Księgowy Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a tym samym usunięcie jego danych było bezpodstawne i samowolne. Ponadto dane te figurują od 12 lutego 2016 r. w BIP SOK. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się w pełni uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych WSA stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Konkretyzacja gwarantowanego Konstytucją RP prawa obywatela do dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że Skarżący domagał się od Dyrektora Samorządowego Ośrodka Kultury w [...] udostępnienia wszystkich informacji zawartych w protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], w formie oryginału tego protokołu. Fakt złożenia wniosku jak również jego zakres nie jest przez strony kwestionowany. Merytoryczne ustosunkowanie się do skargi wymagało ustalenia charakteru podmiotu, do którego zwrócono się z wnioskiem o dostęp, jak również ustalenia czy żądana przez skarżącego informacja stanowi w świetle u.d.i.p. informację publiczną. W myśl przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.; zwana dalej u.o.p.d.k.), jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. W celu utworzenia instytucji kultury organy stanowiące samorządu wydają akt o jej utworzeniu oraz zapewniają środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej (art. 11 i art. 12 u.o.p.d.k.). Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora (art.14 ust. 1 u.o.p.d.k.). Dodać do tego wypada, że gminne instytucje kultury są samorządowymi osobami prawnymi, co powoduje że mienie (własność i inne prawa majątkowe) stanowią mienie komunalne w rozumieniu art. 43 u.s.g. Ze statutu nadanego Samorządowemu Ośrodkowi Kultury w [...] (dalej zwany SOK) określonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w sprawie nadania statutu SOK wynika, że : - organizatorem SOK jest Rada Miejska w [...] (§ 2 ust. 1), - SOK realizuje zadania w dziedzinie tworzenia, ochrony i upowszechniania kultury, wychowania i edukacji (§ 3 ust. 1), - Dyrektor SOK zarządza tą instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (§ 7 ust. 4 pkt 1), - działalność SOK jest finansowana z dotacji podmiotowych i celowych przyznanych przez Radę Miejską z budżetu Miasta i Gminy, z przychodów własnych SOK oraz z innych źródeł (fundacje, darowizny itp.). W świetle przytoczonych regulacji uznać należało, że Samorządowy Ośrodek Kultury w [...] stanowi samorządową osobą prawną wykonującą zadania publiczne z zakresu kultury. Tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o czym przesądza art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Według tej regulacji obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności osoby prawne samorządu terytorialnego. Jednocześnie wobec faktu, że SOK w [...] jest samorządową osobą prawną, nie będącą organem władzy publicznej, do decyzji jej Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji publicznej, należało stosować odpowiednio przepis art. 16 u.d.i.p. bowiem do tej regulacji odsyłał art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji została zaskarżona przez wnioskodawcę poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co przewiduje wyraźnie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Sąd nie miał też wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja w postaci treści opisanego wyżej protokołu RIO stanowi informację publiczną. Protokół sporządzony przez RIO należy uznać za dokument urzędowy zawierający dane obrazujące sposób gospodarowania przez SOK środkami finansowymi. Jego treść zawiera m.in. kwoty wydatków na zakup sprzętu komputerowego itp. Tego typu dane mieszczą się w katalogu informacji publicznej wyznaczonym treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. c u.d.i.p. Dyrektor SOK wydał decyzje o odmowie udostępnienia pełnej treści protokołu RIO powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi: prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odmowę udostępnienia pełnej treści protokołu w zakresie wydatków SOK na zakup mienia oraz w zakresie kosztów organizacji wydarzeń kulturalnych uzasadniono powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy tj. kontrahentów z którymi zawarto umowy cywilnoprawne. Stwierdzono bowiem, że kontrahenci z całą pewnością nie zamierzali ujawniać zawartych w protokole danych, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast odmowa udostępnienia danych personalnych głównego księgowego została wyjaśniona potrzebą ochrony prywatności tej osoby. WSA podzielił stanowisko skarżącego co do tego, że podane w decyzji przyczyny odmowy udostępnienia pełnej treści protokołu RIO, nie mieszczą się w zakresie podstaw prawnych pozwalających na ograniczenie dostępu do informacji publicznej, czyli w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Otóż przy wykładni niezdefiniowanego w u.d.i.p. pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" Organ powinien sięgnąć do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Powyższy przepis stanowi, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (pod. Sądu). Przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa właściwie pokrywają się, przy czym tajemnica przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może być rozumiana szerzej. Otóż tajemnicę przedsiębiorcy stanowią takie informacje, które są znane pewnym osobom, a związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Wypada podkreślić w tym miejscu, że informacja tego rodzaju stanie się wówczas tajemnicą przedsiębiorcy – art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli ten podjął pewne środki ochrony w celu zachowania ich poufności (np. stosowne klauzule umowne). Nie jest przy tym wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa (tak NSA w wyrokach z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1483/13; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Według Sądu, tajemnica przedsiębiorcy zawiera w sobie oprócz elementu materialnego (np. koszt usługi czy towaru), także konieczny element formalny jakim jest wola utajnienia danych informacji. Innymi słowy, dopiero wówczas informacja staje się "tajemnicą", gdy jej dysponent przejawi wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób postronnych. W niniejszej sprawie Organ nie wykazał w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący tj. m.in. kwoty transakcji z udziałem SOK, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Zarówno w aktach sprawy a także w decyzjach wydanych przez Dyrektora brakuje danych świadczących o tym, że zanonimizowane dane w postaci należności SOK wobec kontrahentów, miały być tajemnicą ze względu na wolę przedsiębiorcy. Jest oczywistym, że aby odmówić udostępnienia informacji ze względu na ochronę tajemnicy nie wystarczy nie poparta jakimikolwiek dowodami pewność organu, bowiem to nie organ decyduje o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy lecz sam przedsiębiorca. W badanych przez Sąd okolicznościach, legalne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagało udowodnienia złożenia przez przedsiębiorcę oświadczenia woli o ukryciu zanonimizowanych informacji przed osobami trzecimi. Dopiero wówczas wchodziłyby w grę ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z w.w regulacji. Nie wykazano również podstaw do nieudostępnienia skarżącemu danych personalnych osoby pełniącej funkcje głównego księgowego SOK. Sąd uznał, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do spraw publicznych należy z pewnością gospodarowanie majątkiem publicznym jakim są środki finansowe SOK. Stąd wykonywanie funkcji głównego księgowego tej instytucji a więc osoby odpowiedzialnej za stan tych środków, świadczy o pełnieniu funkcji publicznej. Ta okoliczność nie pozwalała Dyrektorowi SOK odmówić udostępnienia protokołu RIO z uwagi na potrzebę ochrony prywatności. Przypomnieć należy, iż ograniczenie dostępu do danych osobowych wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Z tych powodów, Dyrektor SOK w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącemu dostępu do pełnej treści protokołu RIO, co stanowiło naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie ustalenia czy zawarte w treści tego dokumentu dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy świadczy o naruszeniu przez Organ przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 16 i 17 u.d.i.p. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku Organ uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną swych działań, co winno polegać na wyjaśnieniu czy kontrahenci SOK podjęli wobec informacji ujętych w dokumencie RIO działania mające na celu uznanie ich za tajemnicę w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawione względy musiały zadecydować o uchyleniu decyzji Dyrektora SOK na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania przed WSA zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.