II OSK 996/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2028/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2028/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 października 2015 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu marki Mercedes - Benz relacji Lida (BY) - Warszawa (PL) należącego do przewoźnika Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" J. G., wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym ustalono, że podróżująca tymże autokarem obywatelka Republiki Białorusi, K. S., nie posiadała ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Znajdująca się w paszporcie cudzoziemca wiza rozpoczynała termin ważności dopiero w dniu 25 października 2015 r. Z uwagi na powyższe, Komendant Placówki Straży Granicznej w Kuźnicy decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił cudzoziemce wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Placówki Straży Granicznej w Kuźnicy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 462 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.) nałożył na J. G. karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR, co w przeliczeniu na złote wynosiło 13.450,50 PLN, wobec faktu przywiezienia przez przewoźnika do granicy cudzoziemki nieposiadającej zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. J. G. pismem z dnia 15 lutego 2016 r. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Kuźnicy z dnia [...] stycznia 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż K. S. była pasażerką autokaru relacji Lida (BY) –Warszawa (PL) należącego do przewoźnika J. G. wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym. W trakcie odprawy granicznej funkcjonariusze Placówki Straży Granicznej w Kuźnicy stwierdzili, że cudzoziemka nie posiada w swoim paszporcie wizy, która uprawniałaby ją do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 21 października 2015 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w powyższym terminie. Organ podał, że cudzoziemka do protokołu przesłuchania zeznała, że w trakcie zakupu biletu dała kasjerowi tylko kserokopię strony personalizacyjnej paszportu, ponieważ paszport był w konsulacie w G. w procedurze wydawania wizy. Na pytanie, czy i kiedy kierowca autobusu dokonał sprawdzenia dokumentów, odpowiedziała: ,,Jak przyjechałam na dworzec, to już autobus był podstawiony i wszyscy ludzie siedzieli w środku. Kierowca wysiadł i zapakował mój bagaż i kazał wsiadać. Ani kierowca, ani nikt inny nie sprawdzał mi paszportu, wizy i biletu". Organ wskazał, że w tym samym dniu przeprowadzono również dowód z przesłuchania w charakterze świadka I. H. - kierowcy autobusu, którym podróżowała cudzoziemka, a zarazem pracownika Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" J. G. Organ podkreślił, że przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób nie będących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźników. Skoro na mocy art. 459 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców, to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres tych obowiązków. Zakres obowiązków przewoźnika został przez ustawodawcę sprecyzowany do kontroli posiadania odpowiednich, pozwalających na wjazd dokumentów. Czynnością, która umożliwia stwierdzenie – jak w rozpatrywanej sprawie - jaki jest okres ważności wizy, a tym samym, czy uprawnia ona cudzoziemca do wjazdu i pobytu na terytorium RP, jest wgląd w naklejkę wizową. Zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli, wynikającego z art. 459 ust. 1 przywołanej ustawy. Jeżeli zatem analiza treści dokumentu wskazuje, że jest on nieważny, ponieważ wygasł termin jego ważności lub ważność dokumentu jeszcze się nie rozpoczęła, przewoźnik bądź działająca w jego imieniu osoba powinna to stwierdzić. Organ odwoławczy wskazał, że K. S. nie spełniała warunków wjazdu na terytorium Polski, określonych w art. 23 ustawy o cudzoziemcach. Posiadana przez cudzoziemkę wiza, na podstawie której zamierzała ona przekroczyć granicę w kierunku do Polski bezsprzecznie nie uprawniała jej do wjazdu na to terytorium w dniu 21 października 2015 r. Znajdująca się w paszporcie cudzoziemca wiza rozpoczynała termin ważności dopiero w dniu 25 października 2015 r. Podkreślił, że termin ważności wizy wynika wprost z danych zamieszczonych w naklejce wizowej, a czynności związane z jego sprawdzeniem należą do elementarnych obowiązków przewoźnika. Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokonanie oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Nie było konieczności ponownego przesłuchania w charakterze świadka I. H. Złożył on bowiem wyczerpujące zeznania w postępowaniu w sprawie odmowy wjazdu na granicy K. S. Nie było żadnych przeciwskazań do tego, aby uznać te zeznania za dowód w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, że osoba dokonująca kontroli dokumentów uczyniła to nierzetelnie, ponieważ weryfikacja ważności wizy była w tym przypadku stosunkowo prosta. W takim przypadku odpowiedzialność przewoźnika ma w istocie charakter obiektywny (za sam fakt nie upewnienia się w powiązaniu ze skutkiem - dostarczeniem do odprawy granicznej), nie jest związana z winą konkretnej osoby, a zastosowanie sankcji ma cel prewencyjny, tj. służy eliminacji tego rodzaju przypadków w przyszłości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2016 r. wniósł J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2028/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organy obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny. Materiał dowodowy w postaci zeznań świadków I. H., K. S., a także biletu autobusowego kupionego przez cudzoziemkę potwierdzają, że autobus, którym cudzoziemka przywieziona została do granicy wykonywał kurs na trasie Grodno – Warszawa w ramach realizowanego przez skarżącego przewozu międzynarodowego na trasie Lida – Warszawa. Cudzoziemka została niewątpliwie przywieziona do granicy wskazanym autobusem, który w tym dniu rozpoczynał swój kurs dopiero w Grodnie, a kończył w Warszawie. Kupiony przez cudzoziemkę bilet od przewoźnika (skarżącego) na przejazd do Warszawy był ważny na trasie Lida – Warszawa, jednak co oczywiste w tym przypadku, począwszy od stacji początkowej w Grodnie. Na bilecie znajduje się adnotacja dotycząca relacji przewozu w ramach, którego wykupione zostało uczestnictwo i jest to adnotacja potwierdzająca trasę Lida – Warszawa. Dlatego należy uznać, że kurs wykonywany w tym dniu przy wykorzystaniu tego konkretnego autobusu od Grodna do Warszawy był elementem (etapem) przewozu realizowanego w rzeczywistości przez przewoźnika na trasie Lida – Warszawa przy użyciu różnych środków transportu (jednego z Lidy do Grodna i drugiego z Grodna do Warszawy). Ta niedokładność wynikająca z sentencji decyzji organu I instancji nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przywiezienie do granicy cudzoziemki nieposiadającej ważnej wizy uprawniającej do wjazdu na terytorium RP, a podróżującej z Grodna do Warszawy jest wystarczającą przesłanką do nałożenia kary na przewoźnika. Sąd podkreślił, że skarżący z jednej strony twierdzi, iż przewidziany przez ustawodawcę wyjątek dotyczący ruchu przygranicznego nie został przez ustawodawcę dookreślony (bowiem nie zawarto definicji ruchu przygranicznego) i w tym upatruje naruszenia zasad Konstytucji. Z drugiej zaś odnosząc się do zaprezentowanego przez organ rozumienia tego pojęcia wskazuje na to, że spełnił właśnie tą przesłankę, gdyż realizował przewóz do K. W ocenie sądu zeznania cudzoziemki, wystawiony imienny bilet określający przystanek początkowy i końcowy, cena tego biletu w odniesieniu do znajdującego się w aktach sprawy cennika wskazują, że cudzoziemka podróżowała drogą lądową do Warszawy. Z pewnością uiszczona przez cudzoziemkę cena za bilet przekracza cenę biletu jaką zobowiązana byłaby uiścić za podróżowanie wyłącznie do K. (czy innej miejscowości w strefie przygranicznej). Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego usługa do jakiej zobowiązał się wobec cudzoziemki przewoźnik (skarżący) nie obejmowała transportu w strefie przygranicznej, w tym przypadku do K. leżącej na trasie przejazdu do Warszawy. Trzeba także zauważyć, że cudzoziemka kupiła bilet uprawniający ją do podróżowania do Warszawy dwa dni przed wyjazdem i w dodatku przejazd do Warszawy był etapem w jej podróży do Szwecji (do której zamierzała lecieć samolotem z lotniska w Warszawie, przystanku końcowego autobusu, którym podróżowała). Okoliczności te wykluczają, by zamierzała podróżować autobusem skarżącego jedynie do K., a następnie inaczej kontynuować podróż do Warszawy. Nieracjonalne i nieuprawnione jest więc twierdzenie skarżącego o realizacji przewozu cudzoziemki w tym dniu i tym autobusem w ramach ruchu przygranicznego. To że skarżący dysponuje różnymi zezwoleniami uprawniającymi do przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym na różnych trasach (m.in. Lida – Warszawa, Grodno – Kuźnica), ale też realizuje przewóz na trasie Kuźnica – Warszawa, nie daje podstawy do twierdzenia, że w danym przypadku, przy użyciu tego samego autobusu realizował przewóz na trasie Grodno – Kuźnica (zezwolenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]), a następnie Kuźnica – Warszawa (zezwolenie Marszałka Województwa Podlaskiego nr [...]). Gdyby skarżący zamierzał wykorzystywać ten sam środek transportu do realizacji w danym dniu tych różnych przewozów, musiałoby to znajdować odzwierciedlenie w wystawianych na potwierdzenie zawarcia umowy biletach. W sytuacji zaś, gdy bilet cudzoziemki określał jako przystanek końcowy Warszawę, w jej przypadku miejscowość Kuźnica mogła być wyłącznie przystankiem na trasie przejazdu do Warszawy (a nie przystankiem końcowym dla jednego przewozu i początkowym dla drugiego). Zdaniem Sądu jak najbardziej uprawniona jest z uwagi na brak definicji "ruchu przygranicznego" w przepisach krajowych wykładnia pojęcia wykonywania "przewozów w ruchu przygranicznym" przy zastosowaniu pojęcia "strefy przygranicznej" w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia Konwencji z Schengen. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 2 rozporządzenia strefa przygraniczna oznacza strefę, która nie sięga dalej niż 30 km od granicy. Jednostki podziału administracyjnego, które mają być uznane za strefę przygraniczną, są określane przez zainteresowane państwa w umowach dwustronnych. Jeżeli część którejkolwiek takiej jednostki jest położona między 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo to za część strefy przygranicznej. Prawidłowo więc wywiódł organ w uzasadnieniu decyzji, że po pierwsze z uwagi na wskazaną definicję oba przystanki trasy tj. początkowy i końcowy muszą znajdować się "strefie". Po drugie, że przystanku końcowego w przedmiotowej sprawie, którym było miasto Warszawa nie można uznać jako mieszczącego się w strefie przygranicznej ze względu na odległość od granicy i nieobjęcie w wykazie miejscowości stanowiącym załącznik do umowy zawartej z Republiką Białorusi. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zeznania świadków nie zawierają istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy różnic. Zeznania te są niewątpliwie spójne w zakresie tego co dotyczy etapu przewozu osób rozpoczętego w Grodnie. Wynika z nich, że autobus, którym podróżowała cudzoziemka wyruszył z Grodna, jego przystankiem końcowym miała być Warszawa, a także że cudzoziemka kupiła imienny bilet na ten kurs w kasie na dworcu PKS w Grodnie, jak też że wsiadła do autobusu ostatnia. Oczywiście to wyłącznie zeznania kierowcy autokaru należącego do przewoźnika (skarżącego) opisują organizację realizowanego przez przewoźnika przewozu osób na trasie Lida – Warszawa. Są w tym zakresie spójne z innymi dowodami, a więc zeznaniami cudzoziemki (co do przystanku końcowego, sposobu sprzedaży biletów), z adnotacjami na bilecie i wydanym jej paragonie. Różnica dotyczy jednej okoliczności, a więc tego czy kierowca dokonał sprawdzenia dokumentów podróży jak twierdzi, czy też nie jak zeznała cudzoziemka. W ocenie Sądu zeznania kierowcy są w tym zakresie bardziej wiarygodne, gdyż trudno sobie wyobrazić, by kierowca przy wsiadaniu do autobusu nie kontrolował chociażby biletu uprawniającego do przejazdu. Oboje świadkowie twierdzą, że cudzoziemka wsiadła jako ostatnia pasażerka, dlatego kontrola jej dokumentów mogła odbywać się w pośpiechu i cudzoziemka nie przypomina sobie, że jednak okazywała kierowcy paszport. Ta rozbieżność nie ma jednak znaczenia, bowiem przesłanką obligującą do nałożenia kary jest obiektywnie zaistniała okoliczność, a więc przywiezienie cudzoziemca do granicy bez ważnej wizy. Nieistotne jest więc czy do zdarzenia doszło na skutek niesprawdzenia przez osobę upoważnioną przez przewoźnika dokumentów cudzoziemca, czy też pobieżnego, nieuważnego dokonania czynności kontroli. Oba zachowania świadczą o braku należytej staranności ze strony kierowcy. Nawet sytuacja związana z ewentualnym pośpiechem przy odprawie pasażerów nie wyłącza odpowiedzialności za brak należytej staranności przy realizacji obowiązku. Nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest także podnoszony przez skarżącego argument, że w ramach przewozu osób realizowanego na trasie Lida – Warszawa nie jest przewidziany przystanek w Grodnie, co wynika z obowiązującego na tej trasie rozkładu jazdy. Istotne znaczenie ma bowiem to, że faktycznie przewóz był realizowany na trasie Lida – Warszawa, choć ten konkretny autobus, w którym pasażerowie przekroczyli granicę wyruszył z Grodna. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że wobec zachodzącej istotnej sprzeczności w zeznaniach świadków konieczne i zasadne było przeprowadzenie dowodu z zeznań I. H. – kierowcy autobusu w dniu zdarzenia. Zdaniem sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a niewielka rozbieżność nie dotyczyła zeznań tego świadka, ale zeznań I. H. i przewożonej do granicy cudzoziemki. Jednak jak zostało to wcześniej wyjaśnione nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił, że organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się wystarczająco do przedstawionego przez skarżącego dowodu w postaci kopii tarczy tachografu. Jednak przeoczenie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dowód ten nie był istotny. Mógł potwierdzić jedynie czas pracy kierowcy, a nie przebieg realizowanej trasy przewozu osób. Co więcej z zeznań kierowcy wynikało, że w Białymstoku następowała zmiana kierowcy. Za naruszenie zasad związanych z przeprowadzeniem postępowania dowodowego Sąd potraktował dopuszczenie dowodu z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Treścią notatki nie powinien organ zastępować dowodu z zeznań świadka jaki bez przeszkód mógł być przeprowadzony w tym postępowaniu. Jednak naruszenie to również nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż pozostałe dowody były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, tak wiec pominięcie tego dowodu nie prowadziłoby do innego wyniku sprawy. Zatem stwierdzone naruszenia art. 80 i 107 § 3 kpa należy uznać za nieistotne. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ podjął wszystkie czynności konieczne do zakończenia sprawy, dokonał wszechstronnej i rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. wniósł J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia Konwencji z Schengen (Nr Celex 32006R1931) poprzez błędną wykładnię skutkującą zastosowaniem do niezdefiniowanego pojęcia "ruchu przygranicznego" pojęcia "strefy przygranicznej", wbrew przepisom art. 2, 7, 31 ust. 3 i art. 42 Konstytucji RP ustanawiającym standardy określoności, poprawności, precyzyjności przepisów, skutkujących obciążeniem sankcją administracyjną pomimo braku określenia okoliczności, w jakich sankcja jest nakładana bądź nie; 2. art. 40 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) nr Celex 32016R0399, poprzez błędną wykładnię podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż rozporządzenie nie ma zastosowania do przekroczenia granicy w reżimie innym, niż sam opisuje; II. naruszenie przepisów postępowania króre mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy i przyjęciem stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem reguł postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało przyjęciem stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenia relacji w jakiej poruszał się przewoźnik w dniu zdarzenia, a w konsekwencji oddaleniem skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w istocie zmierzają do wykazania błędnej wykładni pojęcia "ruch przygraniczny" dokonanej zarówno przez organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji. Należy wskazać, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w piśmiennictwie jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Metoda językowa dopuszcza odstępstwa od jej zastosowania wtedy, gdy prowadzi ona do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie ma w szczególności konieczności potrzeby sięgania po argumenty celowościowe wtedy, gdy już po zastosowaniu reguł znaczeniowych albo metody językowej i dyrektyw systemowych uda się osiągnąć właściwy wynik wykładni, to jest ustalić pozbawione cech niedorzeczności znaczenie interpretowanej normy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., III CZP 94/06,OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Innymi słowy odstępstwo od sensu brzmienia przepisu mogą uzasadniać tylko wyjątkowo szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, Nr 3, poz. 42 i uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74). Zastosowanie wykładni odbiegającej od bezpośredniego znaczenia językowego przepisu może być tylko wyjątkowo uzasadnione z tego względu, że adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, iż ustawodawca wyraził w akcie normatywnym takie "powinne" ich zachowanie, jakie wynika z jego treści, a nie to co chciał uczynić, albo uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Odstępstwo od brzmienia przepisu z naruszeniem powszechnie akceptowanych reguł jest wykładnią prawotwórczą, a więc niedopuszczalną ze względu na zakaz tworzenia prawa przez sądy (por. wyrok SN z 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14 Lex nr 1754050). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że trafnie Sąd I instancji podkreślił, iż w przypadku braku definicji "ruchu przygranicznego" w przepisach krajowych należało dokonać wykładni tego pojęcia przy zastosowaniu zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia Konwencji z Schengen pojęcia "strefy przygranicznej", zgodnie z którym strefa przygraniczna oznacza strefę, która nie sięga dalej niż 30 km od granicy. Jednostki podziału administracyjnego, które mają być uznane za strefę przygraniczną, są określane przez zainteresowane państwa w umowach dwustronnych. Jeżeli część którejkolwiek takiej jednostki jest położona między 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo to za część strefy przygranicznej. Prawidłowo więc wywiódł zarówno Sąd I instancji jak i organ w uzasadnieniu decyzji, że po pierwsze z uwagi na wskazaną definicję oba przystanki trasy tj. początkowy i końcowy muszą znajdować się "strefie przygranicznej". Dodatkowo skarżący kasacyjnie nie podważył, argumentacji Sądu I instancji, iż dokonana przez niego wykładnia pojęcia "strefy przygranicznej" jest błędna. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie dokonanie wykładni językowej pojęcia "ruchu przygranicznego" nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, ponieważ przepisy art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach stanowiące podstawę do nałożenia kary administracyjnej sformułowane są w sposób jasny i precyzyjny i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Nie budzi również wątpliwości, iż przewóz osób autobusem rejsowym o nr rejestracyjnym [...] w dniu 21 października 2015 r. był wykonywany w ruchu międzynarodowym, a bez znaczenia jest fakt, iż przystankiem początkowym było Grodno, przystankiem końcowym była Warszawa, (a więc bezsprzecznie poza strefą przygraniczną). Wskazują na to zeznania zarówno cudzoziemki, iż bilet którym się posługiwała był imienny na w/w trasie oraz że jechała do Warszawy, jak również zeznania kierowcy autobusu, iż prowadzony przez niego autobus wyruszył z Grodna, do Warszawy (na trasie z Lidy do Grodna pasażerów dowozi inny autobus Przedsiębiorstwa "[...]"). Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt I nie zasługują na uwzględnienie. Dodatkowo wskazane w skardze kasacyjnej (pkt II) zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. również należało oddalić. Wskazane przepisy k.p.a. odnoszą się do obowiązku organu z zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokonanie subsumcji art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Organy prawidłowo ustaliły, a Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że to na przewoźniku spoczywał obowiązek dokonania kontroli tego, czy cudzoziemka z okazywanych dokumentów mogła wywodzić uprawnienia wjazdowe. W ważnym dokumencie podróży cudzoziemki, tj. białoruskim paszporcie, brak było jednak wizy, która w dniu 21 października 2015 r., tj. w dacie próby wjazdu do Polski autokarem przewoźnika, uprawniałaby do przekroczenia granicy. W paszporcie tym znajdowała się zaś tylko polska wiza Schengen, ważna od dnia 25 października 2015 r. Bezsprzecznie zatem wiza ta w dniu 21 października 2015 r. nie była ważna. Dlatego też - w sytuacji, gdy cudzoziemka właśnie z tego dokumentu (wraz z paszportem) chciała wywieść swoje uprawnienie wjazdowe kierowca - predestynowany w ramach wewnętrznego podziału czynności przedsiębiorstwa przewoźnika do przeprowadzania czynności kontrolnych wobec pasażerów - powinien był sprawdzić ów dokument i na podstawie poznania jego treści winien był dokonać oceny, czy będzie on stanowił w dniu wjazdu źródło uprawnień wjazdowych. Jak już wskazywano powyżej - wywiedzenie takiego obowiązku z ustawy o cudzoziemcach nie stanowi bynajmniej o tym, że jest to obowiązek nadmierny, nieproporcjonalny do możliwości, jakich w sposób rozsądny można oczekiwać od profesjonalistów, tj. przewoźników, którzy wykonują lądowe przewozy regularne osób i to dalsze niż w ruchu przygranicznym. Przywiezienie cudzoziemki, która w oparciu o ważny paszport i nieważną wizę w tym paszporcie, nie mogła wykazać istnienia skonkretyzowanego uprawnienia wjazdowego, zasadnie stanowiło podstawę do nałożenia na przewoźnika J. G. kary administracyjnej. Jak już wyżej wskazano również kwestie związane z ruchem przygranicznym, jak i jego interpretacją zostały ustalone prawidłowo i nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Wszystkie dla sprawy istotne fakty zostały ustalone w oparciu o relacje funkcjonariuszy Straży Granicznej, zeznania cudzoziemki oraz kierowcy autobusu, którym została przywieziona cudzoziemka do punktu granicznego w Kuźnicy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.