II SA/Rz 1720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązania do zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium",, "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] o uznaniu pobranych przez M. S. (dalej: "Skarżącą") świadczeń rodzinnych, za świadczenia nienależnie pobrane oraz do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] Marszałek Województwa działając na podstawie art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 u.ś.r. ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez Skarżącą za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. tj. zasiłek rodzinny na dzieci: M. S. i A. S., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na K. S., M. S. i A. S., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko A. S., są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednocześnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 3 u.ś.r. przez nieuwzględnienie przedawnienia świadczeń oraz wskazała, że przez cały czas pobierania świadczeń była przeświadczona o tym, że pobiera je zgodnie z prawem. Powyższych zarzutów nie podzieliło Kolegium, które opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję Marszałka Województwa w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie składania wniosków o przyznanie przedmiotowych świadczeń mąż Skarżącej podjął zatrudnienie w Irlandii ( prace podjął od 12 sierpnia 2004 r.), a o fakcie tym Skarżąca nie poinformowała organu pomimo tego, że została pouczona o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym o uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że Skarżąca złożyła w dniu 1 sierpnia 2006 r. oświadczenie, w którym wskazała, że w 2005 r. nie uzyskała innych dochodów niż przedstawione we wniosku, następnie w dniu 26 lipca 2007 r., w którym oświadczyła, iż "mój mąż nie pracuje legalnie za granicą". Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że Skarżąca pobierając świadczenie rodzinne działała w złej wierze, wiedząc, że jej się ono nienależny w sposób świadomy pobrała świadczenia na podstawie nieprawdziwych zeznań wprowadzając organ w błąd, co z kolei uzasadniało rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 u.ś.r. jest niezasadny ponieważ przewidziany w nim trzyletni termin przedawnienia rozpoczyna bieg dopiero z chwilą wydania decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia. Organ wskazał również, że nie został naruszony art. 30 ust. 5 u.ś.r. dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji stwierdzającej nienależnie pobrane świadczenia, ponieważ od daty pobrania przez Skarżącą świadczeń do dnia wydania decyzji nie upłynęło 10 lat. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. przez bezpodstawne przyjęcie, że świadczenie rodzinne zostało przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia, - art. 30 ust. 3 u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie, że roszczenie zawarte w zaskarżonej decyzji uległo przedawnieniu, - art. 7 oraz 9 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności brak zbadania kwestii świadomości strony przy składaniu oświadczenia oraz brak dostatecznego pouczenia strony o konsekwencjach zaistnienia określonych przesłanek, - art. 8 w zw. z art. 65 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez wywodzenie ze sprzecznych z prawem działań organów państwa, niekorzystnych dla Skarżącej, skutków prawnych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że aby móc mówić o świadomym pobraniu nienależnego świadczenia muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: - ustalenie, że stronie były znane odpowiednie przepisy, - użycie języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy oraz - wskazanie grożących stronie sankcji za wprowadzenie w błąd. Tymczasem organ nie wykazał, by jej działanie było celowo nakierowane na wprowadzenie organu w błąd. W aktach nie ma na to dowodów, a organ w swoim uzasadnieniu nie przedstawił motywów, którymi się kierował, pomimo obowiązku sporządzenia uzasadnienia w taki sposób, by stronie znane były wszystkie etapy podejmowania przez organ rozstrzygnięcia. Organ nie uczynił również przedmiotem swoich ustaleń kwestii braku uzyskiwania dochodów, innych niż wskazane we wniosku, nie podjął również ustaleń dotyczących kwestii legalności zatrudnienia jej męża za granicą. Powołując się na kolejne orzeczenia Sądów wskazała, że rolą organu jest: - na podstawie art. 9 K.p.a., dbanie o to aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa – wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 472/09, - wykazanie negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych – wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt IV/SA/Gl 596/07- istotne dla organu powinno być to, czy skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczeń świadomie i celowo wskazała nieprawdziwe dane bądź zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do nich. Odnośnie zarzutu przedawnienia wskazała, że należności uznane aktualnie za nienależne dotyczą lat 2005 i 2008, co do których już dawno upłynął trzyletni termin przedawnienia określony w art. 30 ust. 3 u.ś.r., a nawet jeśliby przyznać organowi rację, że ma zastosowanie termin 10 letni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.ś.r to również ten termin, co do części świadczeń, upłynął. Zarzucając organom naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. za art. 65 K.p.a. wskazała, że korzystała ze świadczeń w zaufaniu do prawidłowości decyzji, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, wyłącznie z powodu stwierdzenia niewłaściwości organu wydającego decyzje w tym zakresie. Podnosi, że gdyby decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, a organ zgodnie z obowiązkiem przestrzegałby swojej właściwości, nie poniosłaby negatywnych skutków działania organu na tak długim odcinku czasu, co spowodowało obciążenie ją odsetkami. Na poparcie swojego stanowiska przywołała uchwałę NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FPS 8/13, wskazując, że prowadzi to do nieakceptowalnej sytuacji, w której organy państwa otrzymują wynagrodzenie (odsetki), pomimo tego, że wysokość odsetek wynika wyłącznie z działania sprzecznego z prawem innych organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego naliczania odsetek podniósł, że to zawinione działanie Skarżącej było przyczyną przedłużenia postępowania, a nie jak podnosi Skarżąca, sprzeczne z prawem działanie organów. Powtórzył argumenty dotyczące bezzasadności zarzutu przedawnienia świadczenia. Wskazując, że za pierwszy okres Skarżąca pobrała świadczenie w dniu 27 września 2005 r. stwierdził, że zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I jak i II instancji nie doszło do upływu dziesięcioletniego terminu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji całkowitym milczeniem pominął bezsporną okoliczność, że decyzja ta była wadliwa. Jej przedmiotem było uznanie pobranych świadczeń rodzinnych za nienależne i jednoczesne zobowiązanie do ich zwrotu. Materialnoprawną podstawą tejże decyzji był art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wynikającym z jej tekstu jednolitego (t.j. Dz.U. z 2015 r. , poz. 114). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania z decyzji pierwszoinstancyjnej nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne było dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należało więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy było to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. Wymagało to wydania dwóch odrębnych decyzji. Nie było natomiast możliwe orzekanie o tych kwestiach równocześnie, w jednej decyzji. Decyzja nakazująca zwrot otrzymanych świadczeń była bowiem bezpośrednią konsekwencją wcześniejszego uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, organ administracji publicznej nie badał ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, które leżały u podstaw uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Oznacza to, że decyzja organu I instancji w kontrolowanej sprawie była oczywiście wadliwa. Okoliczności tej nie zauważył organ II instancji, który procedował w zmienionym stanie prawnym na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1302). Zmianie uległ przepis art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z nową treścią powyższego przepisu organy orzekające w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostały obowiązane do połączenia w jednej decyzji orzeczenia o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz o zwrocie tych świadczeń (art. 30 ust. 5 u.ś.r. w nowym brzmieniu: "Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych..."). Przepis nowelizujący wszedł w życie dnia 18 września 2015 r., natomiast organ odwoławczy wydał decyzje w dniu [...] września 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika wprost z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 78 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżenia określone są w ustawie. W przypadku procedury administracyjnej ustawą tą jest kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też dla pełnego określenia mechanizmów zasady dwuinstancyjności na gruncie tej ustawy konieczne jest sięgnięcie do dalszych jej przepisów, które przewidują zarówno tryb zaskarżenia, jak i zakres orzekania przez organ odwoławczy. Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.). Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. Jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a więc organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Powyższe oznacza, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12). SKO w niniejszej sprawie nie wyjaśniło w uzasadnieniu swojej decyzji, jaki skutek miała opisana wyżej wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej na możliwość utrzymania jej w mocy w zmienionym stanie prawnym. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 138 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 136 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Brak odpowiedzi na powyższe pytanie uniemożliwia de facto kontrolę zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie. Co do zasady wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzje organu I instancji w tej sprawie naruszało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ winien był rozważyć wydanie decyzji reformatoryjnej, ewentualnie kasacyjnej, czego nie uczynił. W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do materialnoprawnych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.