II SA/Gl 454/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu użytkowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] . do Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta K. S. L. powołując się na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1892, zwanej dalej ustawą lub ustawą o własności lokali) oraz na dołączoną do tego pisma inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wniósł o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego "[...]" w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] BN wydanym na podstawie art. 219 Kpa Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu powołując się na dołączoną do wniosku inwentaryzację architektoniczno-budowlaną poddasza budynku przy ul. [...] w K. stwierdził, że objęty wnioskiem lokal nie jest lokalem samodzielnym gdyż stanowi strych, który nie ma samodzielnego charakteru a może stanowić jedynie część składową lokalu jako tzw. pomieszczenie przynależne. W celu przekształcenia strychu na lokal należy dokonać właściwemu organowi zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zgodnie z prawem budowlanym. Dopiero wówczas i po "przeprowadzeniu robót budowlanych" możliwe będzie wydanie zaświadczenia o samodzielności wnioskowanego lokalu. W zażaleniu na to postanowienie reprezentowany przez adwokata S. L. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali podstawowym i jedynym atrybutem samodzielności lokalu jest jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. Stanowi on kryterium normatywne. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się na inne atrybuty samodzielności, jak swobodny dostęp do lokalu, a także możliwość korzystania z lokalu zgodnie z jego funkcją bez potrzeby korzystania z innych lokali. Większe wymogi stawiane są przy tym lokalom mieszkalnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego lokal "[...]" spełnia kryterium samodzielności gdyż został wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku. Zapewniony jest do niego swobodny dostęp z klatki schodowej stanowiącej część wspólną budynku, bez potrzeby korzystania z innych lokali. Nie ma przeszkód prawnych aby część strychu budynku stanowiła samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Brak jest też na gruncie ustawy o własności lokali podstaw do wiązania samodzielności lokalu z uzyskaniem pozwolenia na zmianę (przekształcenie) sposobu jego użytkowania. Przedmiotem tego postępowania nie jest też stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymało orzeczenie Prezydenta Miasta K. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO odniosło się w pierwszej kolejności do charakteru postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia i uregulowań zawartych w tym przedmiocie w Kpa. Zaakcentowało dalej, że materialnoprawną podstawą zaświadczeń o samodzielności lokali stanowią przepisy ustawy o własności lokali. Przytaczając treść art. 2 ust. 2 tej ustawy stwierdziło, że poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma posiadać cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Cech takich nie posiada zaś objęty postępowaniem lokal z uwagi na jego położenie na ostatniej kondygnacji w budynku wielorodzinnym oraz brak naturalnego oświetlenia. Trudno bowiem uznać, że mógłby być wykorzystywany jako lokal użytkowy. Posiada on cechy pomieszczenia gospodarczego, a nie lokalu użytkowego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO pełnomocnik S. L. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie tego organu do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr "[...]". Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że dla uznania lokalu za samodzielny konieczne jest posiadanie przez lokal cech korespondujących z jego przeznaczeniem. Nadto zarzuciła, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem art. 8 i art. 11 Kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentacji zawartej w zażaleniu, z naruszeniem art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa i w zw. z art. 126 Kpa poprzez niezgodne z przepisami jego uzasadnienie. W uzasadnieniu skargi podtrzymano co do zasady argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowano, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ może oceniać czy przedstawiona przez stronę dokumentacja daje podstawy do jego wydania. W postępowaniu tym nie ma przy tym podstaw do stwierdzenia czy lokal nadaje się do użytkowania. Okoliczność, że lokal stanowi pomieszczenie charakterystyczne dla pomieszczeń strychowych i nie posiada naturalnego oświetlenia nie mają znaczenia dla określenia jego samodzielności. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że organ odwoławczy nie rozpoznał rzetelnie sprawy, powielił jedynie błędną interpretację przepisów organu pierwszej instancji, swoje stanowisko uzasadnił lakonicznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w znacznej części z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zarzucić, że organy obu instancji odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia nie zbadały w ogóle (a w szczególności nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w ich postanowieniach), czy zaistniały określone w art. 217 § 2 Kpa konieczne przesłanki do jego wydania. Ewentualny ich brak stanowiłby samodzielną przesłankę odmowy wykluczającą w ogóle rozpoznanie wniosku co do meritum. Wydaje się z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że SKO przesłankę takiego rozpoznania oparło na treści art. 217 § 2 pkt 2. W żaden jednak sposób jej nie wykazało. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika przy tym aby przesłanka ta została spełniona, a w szczególności nie wynika czy skarżący jest co najmniej współwłaścicielem tej części budynku w którym objęty jego wnioskiem lokal jest położony. Okoliczność ta nie wynika też w żadnym stopniu z pism procesowych strony skarżącej. Już tylko z tego względu postanowienia organów obu instancji nie mogą się ostać. Gdyby przyjąć, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, to nie można podzielić prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska co do wykładni treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. O samodzielności lokalu innego niż lokal mieszkalny nie decyduje wyłącznie wyodrębnienie lokalu (izby lub zespołu izb) w obrębie budynku trwałymi ścianami. Zgodnie bowiem z brzmieniem normy prawnej zawartej w zdaniu drugim tego ustępu chodzi o samodzielny lokal który może być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, na cele inne niż mieszkalne. To zaś oznacza, że już w oparciu o literalne brzmienie analizowanego przepisu należy dojść obowiązku, iż cecha przydatności wykorzystania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem stanowi też konieczną przesłankę uznania go za lokal samodzielny. O przesłance takiej świadczy też jednoznacznie treść normy zawartej zdaniu pierwszym analizowanego przepisu, które stosuje się odpowiednio do samodzielnych lokali innych niż mieszkalne. Mowa tam nie o jakimkolwiek lokalu ale o lokalu, który może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stale zamieszkałych w takim lokalu osób. Inny niż mieszkalny samodzielny lokal powinien nadawać się zatem do zaspokajania potrzeb osób, które chcą z niego korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem. Sąd nie podziela zatem stanowiska, że na etapie wydawania zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu poza zakresem rozważań pozostaje kwestia czy lokal z uwagi na jego właściwości nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. W świetle treści art. 2 ust. 2 ustawy jest to cecha normatywna. W tym względzie stanowisko strony skarżącej nie jest zresztą konsekwentne skoro jednocześnie powołuje się na orzecznictwo zgodnie z którym wskazuje się na takie atrybuty samodzielności, jak swobodny dostęp do lokalu i możliwość korzystania z niego zgodnie z jego funkcją bez potrzeby korzystania z innych lokali. W konsekwencji należy podzielić stanowisko SKO, że cechy lokalu który może być uznany za samodzielny powinny korespondować z jego przeznaczeniem. Otwarta pozostaje natomiast kwestia jaki w świetle treści art. 217 § 2 i art. 218 Kpa w zw. z art. 2 ustawy o własności lokali powinien być w sprawie wydania zaświadczenia zakres postępowania wyjaśniającego pozwalającego na przesądzenie tego atrybutu. Dopuszczalność przeprowadzenia takiego postępowania wynika bowiem wprost z treści art. 218 § 2 Kpa. Ogólnie należy w tym względzie stwierdzić, że postępowanie to ma ograniczony zakres, w odróżnieniu od postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynikającego z treści art. 71 Prawa budowlanego. Nie zostało też w obowiązujących przepisach bliżej uregulowane. Niewątpliwie powinno ono jednak doprowadzić do ustalenia, że lokal spełnia wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy wymogi uznania go za lokal samodzielny. Treść ust. 5 i 6 art. 2 ustawy o własności lokali wskazuje przy tym na konieczną w tym względzie dokumentację, która powinna być do wniosku dołączona. Nie oznacza to jednak, że dokumentacja taka jest zawsze na użytek tego postępowania wystarczająca. Jak już bowiem stwierdzono wyżej powinna ona dawać jednoznacznie podstawę do stwierdzenia możliwości wykorzystania lokalu zgodnie z jego przewidywanym przeznaczeniem. Nie jest zatem wykluczone, że wcześniej może to wymagać wykonania konkretnych i kompleksowych robót budowlanych, realizowanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co powinno być oceniane w realiach konkretnej sprawy. W związku z tym nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w sprawie nie ma znaczenia, że objęte wnioskiem pomieszczenie jest pomieszczeniem strychowym. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 4 ustawy pomieszczenia takie nie stanowią bowiem odrębnego lokalu, a stanowią jako pomieszczenie przynależne części składowe samodzielnych lokali. Oczywiście mogą one być uznane za samodzielny lokal, jeżeli spełniają wymagane dla takiego lokalu atrybuty gdy chodzi o wyodrębnienie trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz przydatność do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Ewentualnie konieczne może okazać się dla uzyskania tych atrybutów dokonanie przebudowy budynku. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie została ona należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Organy obu instancji nie ustaliły bowiem w dostateczny sposób charakteru objętego postępowaniem lokalu gdy chodzi o jego samodzielność w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Jak wyżej stwierdzono sam fakt, że objęte postępowaniem pomieszczenie jest pomieszczeniem strychowym nie wyklucza jego zakwalifikowania jako samodzielnego lokalu, które to stwierdzenie wynika z uzasadnienia organu pierwszej instancji. Należy też odróżnić dopuszczalność zmiany przeznaczenia pomieszczenia strychowego na pomieszczenie o innym przeznaczeniu (funkcji) w oparciu o przepisy prawa budowlanego od kwestii kwalifikowania go jako samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Całkowicie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że cechy samodzielnego lokalu powinny korespondować z jego przeznaczeniem. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, aby w każdym przypadku samodzielnym lokalem użytkowym nie mogło być pomieszczenie (pomieszczenia) usytuowane na ostatniej kondygnacji (strychu wielokondygnacyjnego budynku) pozbawione naturalnego oświetlenia. Wymóg taki zgodnie z treścią § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), odnosi się tylko do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 i § 5 tego aktu prawnego (z wyjątkami o jakich mowa w § 58 rozporządzenia). Decydujące w tym względzie znaczenie będzie mieć zatem sposób zamierzonego wykorzystania samodzielnego lokalu. W tym względzie w związku z treścią § 72 rozporządzenia istotne znaczenie może mieć też wysokość pomieszczeń mających stanowić samodzielny lokal użytkowy. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym w dostateczny sposób w jakim zakresie wymogi te mogą być badane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Niewątpliwie powinny być one badane w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z treścią art. 21 Prawa budowlanego. W pierwszym z tych postępowań nie można ich jednak całkowicie pominąć. W przeciwnym przypadku nietrudno sobie wyobrazić sytuację, że za samodzielny lokal mieszkalny lub wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne zostałby uznany lokal z którego z uwagi na jego usytuowanie i parametry techniczne ludzie nie mogliby praktycznie korzystać lub też korzystanie to byłoby możliwe z oczywistym naruszeniem obowiązujących przepisów. Oznacza to, że w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu starosta ma obowiązek ocenić przedstawioną przez wnioskodawcę dokumentację architektoniczno-budowlaną pod kontem czy jej treść z uwagi na parametry techniczne lokalu (w tym także jego usytuowanie) w jednoznaczny sposób nie wyklucza możliwości korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem. Ocena ta powinna być przy tym przeprowadzona również pod kontem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W razie potrzeby powinien też przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zgodnie z treścią art. 218 § 2 Kpa m.in. przez zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia dodatkowych dokumentów. W przypadku wystąpienia innej skali wątpliwości powinny być one ostatecznie rozstrzygnięcie w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania budynku lub jego części. W związku z zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy definicją samodzielnego lokalu do rozważenia pozostaje też kwestia jego wyposażenia w pomieszczenia pomocnicze spełniające funkcję higieniczno-sanitarną, nad którą organy obu instancji również przeszły do porządku. W tym względzie w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów. Niewątpliwe pomieszczenie takie nie ma charakteru "pomieszczenia przynależnego" o jakim w tym przepisie mowa. Należy go zatem zakwalifikować do pomieszczeń pomocniczych (za takie też zostało ono uznane w zażaleniu). Względy spójności systemu prawa przemawiają zatem jednoznacznie za uwzględnieniem w tej kwestii treści § 3 pkt 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą pomieszczenie takie powinno się znajdować "w obrębie lokalu użytkowego". Również ta kwestia będzie wymagała wyjaśnienia i rozważenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika nawet i nie było to też przedmiotem rozważań organów orzekających czy w ogóle objęty wnioskiem lokal "S1" wyposażony jest w pomocnicze pomieszczenie higieniczno-sanitarne. W tym zakresie również w zażaleniu ani w skardze strona skarżąca nie zajęła żadnego stanowiska. Najprawdopodobniej zatem będzie zachodzić potrzeba korzystania przy użytkowaniu lokalu "S1" z pomieszczenia higieniczno-sanitarnego usytuowanego w innym lokalu. Wykluczałoby to zaś możliwość uznania lokalu "S1" za samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy. Jak wynika z poczynionych rozważań sprawa wymaga do końcowego załatwienia wyjaśnienia i rozważenia w wielu względach. Nie może tego uczynić sąd administracyjny gdyż w ten sposób zastępowałby organy orzekające, co nie jest dopuszczalne. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie do odparcia jest też zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Z tych wszystkich względów postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. Wytyczne do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z poczynionych rozważań Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).