II OSK 1703/17

Dnia 13 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1741/16 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1741/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) uchylił decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] marca 2016 r. o odmowie potwierdzenia, że B. S., spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693, ze. zm. dalej "ustawa o działaczach opozycji"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ wydając decyzję w oparciu o kryteria wymienione w art. 4 ustawy o działaczach opozycji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe pod kątem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości - czy wnioskodawca był tajnym współpracownikiem lub pomocnikiem organów bezpieczeństwa państwa i w ramach współpracy faktycznie wytworzył osobiście lub przy jego udziale były wytwarzane określone dokumenty, podczas kiedy w przedmiotowym postępowaniu organ nie bada oryginalności i prawdziwości stwierdzeń zawartych w dokumentach; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji organ ma obowiązek przeprowadzania postępowania dowodowego w aspekcie ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dotyczących skarżącego dokumentach, kiedy tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, organ nie jest uprawniony do badania autentyczności odnalezionych w wyniku kwerendy dokumentów i nie bada, czy informacje zawarte w dokumentach dotyczących konkretnej osoby odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne koncentrują się na wykładni i zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, stanowiących podstawę kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2, status działacza status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Według stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji ma charakter deklaratoryjny, a orzekający w tej sprawie Prezes IPN w sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w art. 4 pkt 2, co oznacza, że ma on jedynie sprawdzić, czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Natomiast Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął, że poza sprawdzeniem istnienia określonych dokumentów w zasobach archiwalnych, organ ma obowiązek wykazania, czy faktycznie odnalezione dokumenty dotyczą wnioskodawcy oraz powinien ustalić, czy określone dokumenty zostały faktycznie wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Akceptując interpretację Sądu Wojewódzkiego trzeba wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. – status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych może otrzymać osoba w drodze decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych tylko wtedy, gdy Prezes IPN stwierdzi w decyzji administracyjnej, że spełnia ona warunki, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Z brzmienia wymienionych przepisów wynika wyraźnie, że Prezes IPN orzeka o tym, czy "osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki o których mowa w art. 4", co wymaga z kolei zbadania i ustalenia, czy w archiwum IPN zachowały się dokumenty wytworzone przez wnioskodawcę lub wytworzone przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Treść przytoczonej regulacji wskazuje na to, że stan prawny potwierdzany decyzją Prezesa IPN nie może ograniczyć się tylko do ustalenia czy w archiwum zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, lecz konieczne jest zweryfikowanie tych dokumentów w celu wykazania, że powstały one w warunkach związanych z działaniem wnioskodawcy polegającym na ich wytworzeniu lub wytworzeniu tych dokumentów przy jego udziale "w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa". Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, gdyby organ miał jedynie obowiązek potwierdzić okoliczność istnienia lub nieistnienia dokumentów o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy (błędnie podano w uzasadnieniu wyroku "art. 4 ust. 2"), to jego rola ograniczyłaby się do wydania zaświadczenia, a nie decyzji. Wprowadzona zaś forma decyzji oznacza, że Prezes IPN musi dokonać oceny dokumentów zachowanych w jego zasobach pod kątem przesłanek określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Wbrew argumentacji podnoszonej w decyzji oraz w skardze kasacyjnej, decyzyjny tryb rozstrzygania o tym, czy wnioskodawca spełnia warunki o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, nie pozwala na ograniczenie kompetencji Prezesa IPN tylko do "informowania o treści dokumentów" znajdujących się w archiwum Instytutu, według kryteriów wymienionych w art. 4 ustawy. Błędne również jest zapatrywanie Prezesa IPN, że przepisy art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji, stanowiące podstawę prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie należy interpretować "w duchu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących stosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 Ustawy o IPN". Przywołane przez organ wyroki WSA z 12 lipca 2011 r. II SA/Wa 471/11 i NSA z 3 lipca 2015 r. I OSK 551/15 nie są adekwatne do stanu prawnego niniejszej sprawy, gdyż dotyczą decyzji administracyjnych wydawanych w przedmiocie wniosków o udostępnienie dokumentów na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, a więc w postępowaniu rodzajowo odmiennym od tego, który uregulowany został w art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Skoro ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. wprowadził wymóg wydania decyzji przez Prezesa IPN w sprawie spełnienia przez osobę ubiegającą się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodu politycznych warunków, o których mowa w art. 4 ustawy, to oznacza, że do postępowania tego mają zastosowanie reguły kodeksowe, w tym zasady wyrażone w art. 7 i 8, stanowiące, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaznaczyć należy, że zakończenie sprawy administracyjnej w formie decyzji deklaratoryjnej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, aby organ administracji publicznej mógł rozstrzygnąć o konkretyzacji normy prawnej w sposób wiążący. Inaczej organ działa, gdy wydaje zaświadczenie, które stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, a za jego pomocą organ stwierdza tylko co mu jest wiadome (art. 217 k.p.a.). Z uwagi na zupełnie inny charakter obu aktów – prawotwórczy w przypadku decyzji oraz stanowiący akt wiedzy w przypadku zaświadczenia – na organie administracji ciążą różne obowiązku w toku prowadzonego postępowania. Z przepisu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji służy załatwieniu sprawy administracyjnej, co powinno być dokonane w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Warunkiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających celem ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, tak, aby można było w sposób wiążący dokonać jego subsumpcji do normy prawa materialnego, stanowiącej o uprawnieniach lub obowiązkach określonych podmiotów. Z tych względów zasadnie Sąd Wojewódzki w przedmiotowej sprawie nakazał organowi ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego przy uwzględnieniu całego materiały dowodowego zebranego w postępowaniu celem dokonania oceny w kontekście przesłanek ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Prawidłowo również w dokonanych wytycznych Sąd Wojewódzki nałożył na organ obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu decyzji oceny co do mocy dowodowej poszczególnych dowodów. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.