III SA/Po 467/16

Dnia 21 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. R. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku, adresowaną do podmiotu M. R. Sp. z o.o., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 134.777,33 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w gospodarstwie strony stwierdzono nieprawidłowości w realizacji Programu Rolnośrodowiskowego objętego planem rolnośrodowiskowym za okres od 15 marca 2011 roku do 15 marca 2016 roku. Nieprawidłowości w realizacji programu zostały ujawnione przez dwie kontrole na miejscu prowadzone w latach 2012-2014. Rozmiar i zasięg stwierdzonych nieprawidłowości uwzględniono na etapie przyznawania płatności za lata 2012-2013. Płatność za te lata została przyznana w pomniejszonej wysokość o określony procent lub jej odmawiano. Na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2012 roku wypłacono stronie płatność rolnośrodowiskową za 2011 rok w kwocie 129.911,20 zł. Z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 stronie zostały przekazane środki finansowe w kwocie 77.359,98 zł. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej za ten rok została ostatecznie ustalona we wskazanej wysokości decyzją z dnia 05 sierpnia 2014 roku, po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku ustalono dla strony wysokość płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Środki w kwocie 48.534,56 zł zostały przekazane na rachunek bankowy Spółki w dniu 24 lipca 2014 roku. W grudniu 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 roku (płatność rolnośrodowiskowa za rok 2011) oraz na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 roku (płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012). W motywach rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania administracyjnego organ wskazał, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zasady dotyczące zmniejszania pomocy, wykluczania z pomocy i odzyskiwania środków pomocowych znajdują zastosowanie również do kwot już wypłaconych w latach wcześniejszych – art. 18 rozporządzenia Komisji UE Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). Organ wyjaśnił, że wysokość płatności podlegającej odzyskaniu winna odpowiadać wysokości zmniejszeń zastosowanych w sprawie przyznania płatności w roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Jeżeli w roku 2013 na danej działce stwierdzono nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności o 50%, to taki sam procent płatności przyznanej do tej działki w latach 2011-2012 będzie podlegał odzyskaniu. W konsekwencji, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2011 w wysokości 23.038,19zł w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi we wniosku za rok 2012. Natomiast kwotę do zwrotu za rok 2011 oraz za rok 2012 w związku z niespełnieniem wymogów w 2013 roku organ ustalił na: 58.392,64 zł za rok 2011 oraz 53.346,50 zł za rok 2012. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalenie nadmiernego lub nienależnego pobrania środków pomocowych jest niezależne od przyczyn, z powodu której nastąpiła wypłata tych środków. Nienależne pobranie środków ma miejsce, gdy środki zostaną wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie stwierdzone zostanie, iż beneficjent płatności rolnośrodowiskowej dopuścił się uchybień w przestrzeganiu określonych wymogów w ramach realizowanych pakietów/wariantów, o których mowa w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Zdaniem organu II instancji odwołanie wniesione przez stronę nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik kwestionowanego rozstrzygnięcia, a przez to nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że podmiot M. R. Sp. z o.o. składał urzędowe formularze wniosków o przyznanie płatności i w ten sposób oprócz zadeklarowania prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych we wniosku działkach składał również oświadczenie, iż znane mu są zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych oraz skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 §1 Kodeksu karnego. Organ wyjaśnił, że postępowanie o przyznanie płatności jest odrębnym trybem postępowania wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego rolnika. Decyzje w sprawie przyznania płatności są wydawane w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku przez producenta rolnego. Rolnik przyjmuje pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku oraz ich niezgodność ze stanem faktycznym. Jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, to jego prawa i obowiązki wynikają z obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego i krajowego. Producent rolny musi zrealizować założenia planu rolnośrodowiskowego. Płatności są przyznawane do działek, które spełniają normy i wymogi. Odnotowanie zabiegów rolniczych w rejestrze działań agrotechnicznych, przy jednoczesnym braku ich wykonania nie skutkuje realizacją planu rolnośrodowiskowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego kluczowe znaczenie miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 20 grudnia 2012 roku do 10 stycznia 2013 roku oraz w dniach od 16 grudnia 2013 roku do dnia 20 stycznia 2014 roku, a także kontrole administracyjne wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012 i 2013. Decyzje w sprawie przyznania płatności są ostateczne i prawomocne oraz potwierdzają, że w przedmiotowych sprawach miały miejsce nieprawidłowości w postaci nieprzestrzegania określonych wymogów w ramach poszczególnych pakietów/wariantów programu rolnośrodowiskowego. W ocenie organu dokumentacja zgromadzona w aktach potwierdza, że płatność programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012 nie może zostać uznana za płatność wypłaconą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności stanowił art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11. Zgodnie z powołanym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, które zostały uregulowane w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku (Dz.U. 2009r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11 państwo członkowskie zobowiązane jest, w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogów, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości, zastosować także zwrot płatności w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku gdy dane zmniejszenie stanowiło procentową wartość, to taką wartość przyjmuje się jako zmniejszenie płatności dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W ocenie organu odwoławczego wysokość płatności pobranych nienależnie została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z przepisem art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, a gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązku zwrotu nie stosuje się, gdy decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, określającego okresy przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Organ podkreślił, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Zatem w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-20133 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 roku. M. R. Sp. z o.o. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 z dnia 2011 stycznia poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniu stanu faktycznego i braku odniesienia się przez organ I instancji oraz organ II instancji do oceny zasięgu niezgodności (zaniechania oceny wagi stwierdzonej niezgodności) w szczególności do jej skutków, a także nieustalenie przez organ długości okresu, w którym występowały skutki naruszenia lub możność wyeliminowania skutków, - § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działa "Program Rolnośrodowiskowy" objęty programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy przepis ten nie ma zastosowania dla zwrotu dopłaty rolnośrodowiskowej, - § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działa "Program Rolnośrodowiskowy" objęty programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez brak zastosowania tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, w sytuacji w której nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu takiej dopłaty, - art. 7, art. 8 oraz art. 107 §1 i §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia, w tym ujawnienia w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dotyczących rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności z programem rolnośrodowiskowym, a także wystąpienia przesłanek o którym mowa w § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działa "Program Rolnośrodowiskowy" objęty programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że uwzględnił przy rozpatrywaniu odwołania wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy z lat 2011-2012, w tym te, które zostały złożone przez stronę. Strona na bieżąco była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a przed wydaniem decyzji zapewniono jej możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Organ ponownie podkreślił, że podstawą prawną wydania kwestionowanej decyzji był art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/11, a nie określający zasady zmniejszania płatności przepis § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku. W ocenie skarżonego organu ten ostatni przepis nie ma zastosowania do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Zgodnie z treścią powołanego przepisu pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów dotyczących środków, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy. Analiza treści art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazuje, że określona nim regulacja obejmuje: zmniejszenie oraz odmowę przyznania pomocy finansowej, wykluczanie z systemu płatności oraz odzyskiwanie środków pomocowych, w tym także tych dotyczących zobowiązań wieloletnich. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zakresie zmniejszenia pomocy finansowej, wykluczenia z sytemu płatności i odzyskiwania środków pomocowych z tytułu zobowiązań wieloletnich ma zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich, a ponadto na gruncie porządku krajowego Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami - art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Podkreślić jednak należy, że zgodnie z zasadą autonomii procesowej kraju członkowskiego w prawie krajowym Rzeczypospolitej Polskiej ustanowione zostały ramy prawne rozstrzygania spraw dotyczących zmniejszania lub przyznania płatności rolnych, wykluczania z systemu płatności rolnych, a także odzyskiwania środków pomocowych wypłaconych nienależnie. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych następuje w drodze decyzji administracyjnej - art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 09 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.). W formie decyzji administracyjnej udzielana jest także pomoc w ramach działań obejmujących program rolnośrodowiskowy – art. 20 ust. 1 w związku z art. 5 ust.1 pkt 15 ustawy z dnia 07 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173). Podkreślić zatem należy, że ustawowy wymóg załatwiania sprawy w formie odrębnych decyzji administracyjnych skutkuje tym, że adresat z każdej decyzji ostatecznej nabywa ochronę prawną określoną w art. 16 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.). Analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji jednoznacznie ujawnia, że tożsame okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, a następnie te same okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej odzyskania wypłaconych płatności poprzez uznanie, że dopiero co przyznane i wypłacone środki pomocowe są nienależnie pobranymi płatnościami. W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego organy ARiMR nie ujawniły żadnych nowych okoliczności faktycznych, które stanowiłyby o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego kończącego się w innej sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego nie da się pogodzić z regulacją ustawową prawa krajowego, która ustanawia normę kompetencyjną do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, a zatem w innej sprawie administracyjnej (ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności). To, że realizacja kompetencji do odzyskania nienależnie wypłaconych środków pomocowych jest dopuszczalna nawet po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, w tym płatności w umniejszonej wysokości, nie może być rozumiane w ten sposób, że odzyskiwanie kwot wypłaconych w latach wcześniejszych ma następować z naruszeniem ochrony prawnej z tytułu praw nabytych z wcześniejszej decyzji administracyjnej. Zasada ochrony praw nabytych z decyzji administracyjnej, art. 16 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.), nie pozostaje w kolizji z prawem unijnym w zakresie reguł dotyczących przyznawania płatności, wykluczania z systemu płatności, pomniejszania płatności, czy też zwrotu nienależnie pobranych płatności. Kompetencja wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie otwiera możliwości ponownego rozstrzygania sprawy już załatwionej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Przełamanie zasady ochrony praw nabytych z decyzji o przyznaniu płatności za lata 2011 oraz 2012 poprzez wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności musi znajdować oparcie w okolicznościach faktycznych lub prawnych kreujących nową sprawę administracyjną. Dalsze umniejszenie lub zwrot wypłaconych środków pomocowych może nastąpić, jeżeli organ wykaże okoliczności faktyczne lub podstawy prawne, które wskazują, że decyzja przyznająca środki pomocowe w pomniejszonej wysokości została wydana w oparciu błędne dane faktyczne (środki pomocowe nienależne) albo wówczas, gdy istnieje szczególna podstawa prawna dla dalszego umniejszenia lub zwrotu środków pomocowych, czyli pomimo skonsumowanego pomniejszenia płatności na etapie przyznawania pomocy finansowej za dany rok. Analiza zarzutów skargi oraz argumentacji uzasadnienia skargi jednoznacznie wskazuje, że poza sporem pozostaje kwestia ustaleń faktycznych dotyczących naruszeń w realizacji programu rolnośrodowiskowego, które zostały stwierdzone podczas kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych. Skarżąca, po wyczerpaniu trybu zastrzeżeń do protokołów kontroli oraz trybu odwoławczego postępowania administracyjnego w sprawach przyznania płatności rolnośrodowiskowych, na dalszym etapie już nie kwestionowała zakresu i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości, które stanowiły podstawę do zmniejszenia wysokości płatności przyznanej za dany rok. Decyzje są ostateczne i stały się prawomocne. Analiza akt administracyjnych, zarzutów odwołania, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wskazuje jednak, że zakres i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości, który został ujawniony w toku spraw dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2012-2013 jest tożsamy z zakresem i rodzajem nieprawidłowości stanowiących podstawę faktyczną dla wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 oraz dla wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności (dalszego pomniejszenia płatności) za rok 2012. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zasada ochrony praw nabytych z decyzji administracyjnej wymaga, aby w takich okolicznościach faktycznych, jak w kontrolowanej sprawie, organy administracji publicznej wykazały, że dalsze pomniejszanie płatności lub ustalenie nienależnie pobranych płatności, odbyło się na zasadach właściwych dla odrębnej sprawy administracyjnej o charakterze ustalenia nienależnie pobranych środków pomocowych, czyli warunkiem wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności jest wykazanie, że środki pomocowe przyznane w pomniejszonej wysokości zostały pobrane nienależnie. Przedstawiony powyżej wymóg zaistnienia okoliczności kreujących odrębną sprawę administracyjną w żadnym zakresie nie prowadzi i nie może być rozumiany, jako podważanie reguł dotyczących zmniejszenia płatności, wykluczania z systemu płatności, a także odzyskiwania środków pomocowych nienależnie pobranych w rozumieniu art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w tym także tych z tytułu zobowiązań wieloletnich i w odniesieniu do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zostało sporządzone z naruszeniem art. 7 i art. 8 w związku z art. 107 §4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazane decyzje nie zawierają wyjaśnienia podstaw prawnych warunkujących wszczęcie postępowania w odrębnej sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, a także nie zawierają wskazania okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję organu do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Realizacja obowiązku uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej nie może być rozumiana w ten sposób, że organ w treści decyzji powołuje szereg przepisów prawnych, które normują dany zakres spraw, a przez to stawia adresata decyzji, a następnie sąd administracyjny, w sytuacji dokonuje wyboru właściwego przepisu. Prawidłowa realizacja obowiązku procesowego "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" polega na nie tylko na powołaniu obowiązujących przepisów prawa, ale musi obejmować także wszechstronne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, czyli wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę oraz dlaczego przyjął daną wykładnię prawa, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Z powyższych względów Sąd stwierdza, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, a szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, §38 i §39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działa "Program Rolnośrodowiskowy" objęty programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zm.) oraz §27 ust. 1, 2, 2a oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.u. 2009r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). W powołanym powyżej zakresie Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm.). Analiza uzasadnienia wskazanych decyzji nie pozawala odtworzyć samodzielnych podstaw prawnych, a także samodzielnych okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w odrębnej sprawie administracyjnej, a tym samym takich okoliczności, które uzasadniają przyjęcie ustalenia oraz wydanie rozstrzygnięcia, że kwoty płatności zrealizowane na podstawie decyzji o przyznaniu płatności są kwotami pobranymi nienależnie, czy też kwotami do zwrotu z uwagi na zaktualizowaną kompetencję do częściowego zwrotu lub dodatkowego umniejszenia płatności za lata poprzednie, a to, w świetle art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, powinno być uzasadnione rozmiarem, zasięgiem i trwałością stwierdzonej niezgodności. Sąd podziela wnioski płynące z argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 nie mógł stanowić samodzielnej podstawy dla wydania kwestionowanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze, że adresatem art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 jest państwo członkowskie, które zobowiązane jest do odzyskania środków pomocowych, umniejszania płatności lub wykluczania z systemu płatności beneficjentów w odniesieniu, do których stwierdzają braki w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Niemniej reakcja państwa członkowskiego na gruncie porządku krajowego Rzeczypospolitej Polskiej wyrażona została poprzez ustawowe określenie odrębności sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności od spraw przyznania płatności za dany rok. Ta odrębność spraw administracyjnych w porządku prawnym krajowym stanowi o realizacji przez państwo członkowskie nakazu z art. 18 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Natomiast ocena zasięgu i trwałości niezgodności w realizacji programu rolnośrodowiskowego skonsumowana została na gruncie porządku krajowego poprzez odrębne podstawy prawne dla umniejszenia płatności za dany rok w postępowaniu z wniosku o jej przyznanie oraz odrębne podstawy prawne wyznaczające granice nowej sprawy dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 powołanej ustawy. Do niezbędnych kosztów postępowania zaliczono wpis od skargi, który ustalono i pobrano od strony skarżącej w kwocie 2.000 zł na podstawie §1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).