IV SA/Wr 248/16

|Sygn. akt IV SA/Wr 248/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 22 września 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2016 r., sprawy ze skargi K. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , oddala skargę w całości., , Pismem z dnia 5 października 2015 r. K.S. (zwany dalej wnioskodawcą, skarżącym lub stroną) zwrócił się Burmistrza B. K. (zwanego dalej organem pierwszej instancji lub Burmistrzem) z wnioskiem o udostępnienie drogą elektroniczną informacji publicznej w postaci szczegółowego wykazu umorzeń dokonanych do kwoty 500 złotych za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. wraz z podsumowaniem w poszczególnych okresach. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. doprecyzował swoje żądanie wskazując, że oczekuje zestawienia umorzeń podatku dokonanych przez Burmistrza do kwoty 500 złotych za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2014 r. wraz z podsumowaniem w kolejnych latach, sporządzonego analogicznie do opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej wykazu umorzeń podatku powyżej kwoty 500 złotych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie przy piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...] Burmistrz przesłał wnioskodawcy zestawienie umorzeń podatków (rolnego, leśnego, od nieruchomości i środków transportowych) do kwoty 500 złotych za lata 2007 – 2014 wraz z liczbą beneficjentów, którzy uzyskali tę ulgę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu kolejnego odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. strona doprecyzowała żądanie wskazując, że wnosi o udostępnienie zestawienia umorzeń podatku dokonanych przez Burmistrza do kwoty 500 złotych za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2014 r. wraz z podsumowaniem w kolejnych latach, według podanego przez siebie wzoru obejmującego dane w zakresie imienia i nazwiska lub nazwy beneficjenta, rodzaju podatku oraz łącznej kwoty umorzenia. Kolejną decyzją (z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]) organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się również tajemnicę skarbową. Na podstawie w art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., zwanej dalej o.p.), tajemnicą skarbową objęte są m.in. dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku, w tym wartość udzielonych ulg i umorzeń na rzecz konkretnego podatnika. W ocenie organu pierwszej instancji imiona i nazwiska lub nazwy podatników, w stosunku do których umorzono zobowiązania podatkowe do kwoty 500 złotych, stanowią dane objęte tajemnicą skarbową, o których mowa w art. 293 § 2 o.p. Możliwość wykorzystania ich do celów innych niż podatkowe winno wynikać z konkretnego przepisu prawa jak ma to miejsce w przypadku art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. u. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwanej dalej u.f.p.), gdzie wprost przewidziano podanie do publicznej widomości wykazu podmiotów, którym udzielono ulg w sprawach podatkowych w kwocie przewyższającej łącznie 500 złotych. W takiej sytuacji szczegółowe zestawienie umorzeń podatkowych do kwoty 500 złotych nie podlegało udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił wydanej decyzji obrazę prawa materialnego, wskazując, że przepisem szczególnym umożliwiającym udostępnienie danych stanowiących informację publiczną o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej, objętych tajemnicą skarbową jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p. Za udostępnieniem wnioskowanych przez niego informacji przemawiał również cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, gwarantujący przejrzystość w działaniach administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że żądane przez stronę dane mają charakter informacji publicznej. Podzielił on jednak stanowisko Burmistrza, że przepisem ograniczającym ich jawność jest art. 293 § 1 i 2 o.p. Dane zawarte w deklaracjach podatkowych oraz w innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są bowiem tajemnicą skarbową. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i zasadnie przyjął, że dane, których udostępnienia domaga się strona, stanowią tajemnicę skarbową i z tej przyczyny nie mogą być udzielone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p., wskazując na wstępie, że nie zwrócił się on o udostępnienie indywidualnych danych zawartych w składanych dokumentach, lecz jedynie wystąpił o zestawienie beneficjentów udzielonych ulg z budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu umorzenia podatku. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisów stwierdzając, że regulacje ordynacji podatkowej stanowią swoisty przepis szczególny wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy należy przyjąć stanowisku zupełnie odwrotne, czego przykładem są przepisy ustawy o finansach publicznych nakładające na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego obowiązek publikowania zestawień umorzeń podatków dokonanych powyżej kwoty 500 złotych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02 oraz wskazał ponadto, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było wprowadzenie przejrzystości w działaniach administracji publicznej, ograniczającej występowanie negatywnych zjawisk. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę materialną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustaw o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na ustawowo określonych zasadach i trybie. Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, sformułowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). W niniejszym postępowaniu kwestią nie budzącą wątpliwości jest fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, zaś jej adresatem był Burmistrz B. K. jako organ podatkowy dysponujący danymi w zakresie podatków lokalnych. Okolicznością sporną pozostaje natomiast, czy dane zawnioskowane przez skarżącego stanowią tajemnicę skarbową, a jeśli tak to czy organ miał podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazać bowiem należy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Jedną z tajemnic ustawowo chronionych jest tajemnica skarbowa, która obejmuje indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów, a także dotyczy danych zawartych w aktach postępowania podatkowego (art. 293 § 1 i § 2 pkt 3 o.p.). W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że zawnioskowane przez skarżącego dane objęte są tajemnicą skarbową. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że zakres jego wniosku nie dotyczył indywidualnych danych zawartych w składanych dokumentach, lecz jedynie zestawienia udzielonych ulg przez samorządowy organ podatkowy poszczególnym beneficjentom. Oczekiwane przez niego informacje, nawet w formie zestawienia sporządzonego wyłącznie na jego użytek, dotyczyły bowiem takich danych jak imię i nazwisko lub nazwa podatnika powiązanych z kwotą udzielonej mu ulgi w postaci umorzenia zobowiązania podatkowego. Wykaz sporządzony w oparciu o wskazane przez skarżącego kryteria musiałby więc dotyczyć informacji pochodzących z dokumentacji podlegającej tajemnicy skarbowej. Trzeba również podkreślić, że tajemnica skarbowa odnosi się do indywidualnych danych podatnika, nie zaś wyłącznie do jednostkowych dokumentów przez niego przedkładanych. Nadmienić przy tym trzeba, że pozyskanie zindywidualizowanych informacji było głównym motywem żądania skarżącego, albowiem nie wystarczające okazało się dla niego ogólne zestawienie umorzeń podatkowych jakie otrzymał przy piśmie organu z dnia 22 grudnia 2015 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał więc zarzut naruszenia przez Kolegium art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p. Organ dokonał bowiem właściwej wykładni przepisów regulujących tryb udostępniania danych publicznych i trafnie dostrzegł, że mimo konieczności udostępnieniu informacji dotyczących majątku publicznego i udzielonej pomocy publicznej, należy również uwzględnić przepisy szczególne (art. 293 § 1 i 2 o.p.), które udostępnienie tych informacji mogą ograniczać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1060/04) Sąd nie podziela zaprezentowanego w skardze stanowiska, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p. jest przepisem szczególnym, zwalniającym – na mocy art. 299 § 2 o.p. – organ podatkowy z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej. Wskazane odesłanie wynikające z art. 299 § 2 o.p. w odniesieniu do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wystarczające, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zawarte w tej ustawie generalne ograniczenie w dostępie do informacji publicznych objętych tajemnicami ustawowo chronionymi. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p. nie może być uznany za przepis ustalający jakiekolwiek zasady i zakres udostępnienia danych objętych tajemnicą skarbową, skoro podaje on jedynie rodzajowo jakie informacje podlegają udostępnieniu. Poza tym przepis ten należy również interpretować w kontekście art. 298 i art. 299 § 3 o.p. zawierających katalog podmiotów, którym takie informacje są udzielane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1121/12). Zasadnie przy tym organ pierwszej instancji powołał się w kontekście niniejszej sprawy na art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.f.p., stanowiący, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 złotych, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Jak wynika zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, podanie do publicznej wiadomości wskazanego wykazu nie narusza przepisów o tajemnicy skarbowej. Przepis ten zatem jasno wskazuje na możliwość udostępnienia danych indywidualnych podatników jednakże wyłącznie w zakresie udzielonych ulg w kwocie ponad 500 złotych. Oznacza to więc, że dane na temat umorzeń nieprzekraczających tej kwoty stanowią w dalszym ciągu tajemnicę skarbową. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja zasadnie odmawiała udostępnienia zawnioskowanych przez skarżącego indywidualnych danych na temat umorzeń podatkowych do kwoty 500 złotych, albowiem informacje te objęte były tajemnicą skarbową. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.