IV SA/Wa 1048/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi G. C. – C. i L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G. C. – C. i L. C. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Zarząd [...] Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku P. R. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz 11 szamb szczennych na działce ewidencyjnej nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...] w W. W zakresie obsługi komunikacji stwierdzono, że będzie miała ona miejsce z drogi publicznej ul. [...] pośrednio przez wewnętrzną drogę dojazdową stanowiącą działkę ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której wnioskodawca jest właścicielem oraz na ustalonych notarialnie (akt notarialny rep. [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r.) warunkach służebności przejazdu i przejścia przez działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Stwierdzono, że teren objęty wnioskiem jest sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako użytek [...]. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed wydaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu decyzji wywiedziono, że zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 u.p.z.p. Po rozpatrzeniu odwołań J. R., G. C. i L. C. oraz P. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej pkt 1.1.2. i pkt 1.1.3. odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i powierzchni biologicznie czynnej: "dotyczy także każdej działki budowlanej powstałej w wyniku wtórnego podziału" i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ podkreślił, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być spełnienie kryterium dobrego sąsiedztwa. Zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich czy spadek atrakcyjności lub wartości nieruchomości sąsiednich są rozpatrywane w innym postępowaniu. W ocenie organu zarzuty, że skomunikowanie w taki sposób inwestycji będzie dla odwołujących uciążliwe z powodu zwiększenia ruchu samochodowego, bezpieczeństwa ruchu i racjonalnego kształtowania systemu komunikacyjnego nie są zasadne. Kolegium stwierdziło, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w kwestii dotyczącej służebności drogi koniecznej nie może mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu warunek dostępu działki objętej wnioskiem do drogi publicznej został spełniony. Spełnione także zostały inne warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że jego zdaniem nie jest ocena czy dostęp do drogi publicznej jest legalny czy też nie, to znaczy czy inwestor jest uprawniony do korzystania z niego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. C. i L. C. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II Instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji I instancji w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na niewyjaśnionym stanie faktycznym i jest wadliwa, 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 ust.14 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, bowiem organy obu instancji nie ustaliły, czy wszystkie działki wnioskodawcy P. R. mają dostęp do drogi publicznej oraz czy dostęp ten jest wystarczający, - art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy działki o nr ew. [...] i [...] oraz część działki [...] w obrębie [...] nie mają dostępu do drogi publicznej, to jest do ul. [...], a także poprzez zaniechanie przez organ ustalenia i rozważenia, czy dostęp do drogi publicznej dla działek wnioskodawcy P. R. jest wystarczający. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ II instancji nie odniósł się do treści odwołania i nie dokonał odpowiedniej analizy sprawy, co przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Podkreślano, że organ odwoławczym nie poczynił żadnych ustaleń w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej działek objętych wnioskiem. Skarżący wywodził, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest ocena legalności decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dal terenu obejmującego działki nr ew. [...], [...] i część działki o nr ew. [...] położonych w [...] przy ul. [...] Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Zgodnie z powyższą regulacją wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie strony skarżącej nie został spełniony warunek z punktu 2 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Zauważyć należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi, zatem o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować, więc należy, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej, a nie poszczególnej działki wchodzące w jego skład. Stąd też zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące konieczności badania, czy poszczególne działki wchodzące w skład terenu inwestycji mają dostęp do drogi publicznej nie są zasadne. Wystarczające bowiem jest stwierdzenie, że dany teren ma dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12). Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Podkreślić należy, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, a nie tylko właściciel nieruchomości mającej być zabudowaną. Natomiast z wnioskiem o ustanowienie służebności może wystąpić jedynie właściciel nieruchomości władnącej. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej to obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Z powyższych powodów dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia służebności drogowej na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jako wystarczający dowód ustanowienia służebności należy potraktować oświadczenie wnioskodawcy o przebiegu ustanowionej służebności drogowej. W związku z tym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest spełniony poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia, zgodnie z którym ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., II OSK 2196/12). Wywodzenie przez skarżącego, że poszczególne działki wchodzące w skład terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy nie posiadają ustanowionej służebności drogi koniecznej nie przesądza o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., także z tej przyczyny, iż na etapie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej nie musi być prawnie uregulowany. Decyzja o warunkach zabudowy ma określić warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast ewentualne ustanowienie służebności przejazdu, będzie podlegało badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok z 6 lutego 2014 r., II OSK 2149/12). Przedłożenie przez stronę skarżącą do akt sprawy sądowej wyroku zaocznego wydanego przez Sad Rejonowy dla [...] w W. z dnia [...] lutego 2016 r. o zniesieniu służebności gruntowej ustanowionej na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] z powyższych względów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wyrok ten nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji albowiem został on wydany później ([...] lutego 2016 r.) niż zaskarżona w sprawie decyzja ([...] lutego 2016r.). Zauważyć jednak należy, że zadaniem organu wydającego decyzję w sprawie warunków zabudowy jest określenie warunków w zakresie dostępu do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że okoliczności dotyczące dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej objęte było zarzutami odwołania. Organ jednak pomimo ciążących na nim powyższych obowiązków tego nie uczynił, co więcej organ popadł w sprzeczność w rozumieniu pojęcia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. Z jednej strony bowiem organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy istotny jest jedynie dostęp faktyczny terenu inwestycji do drogi publicznej, a nie dostęp prawny. Z drugiej zaś strony w określając ten dostęp w decyzji organ powołuje się jedynie na akt notarialny ustanawiający służebność przejazdu nie badając w ogóle kwestii dostępu faktycznego do drogi publicznej. Przy czym organ nie zauważa, że po ustaleniu służebności przejazdu nastąpiły istotne zmiany w poddziałach geodezyjnych zarówno nieruchomości władnącej o nr ew. [...], jak nieruchomości o nr ew. [...] obciążonej. Organ nie określił więc w decyzji o warunkach zabudowy przez jakie nieruchomości i na jakich warunkach ma być zapewniony dostęp inwestycji do drogi publicznej. Obowiązek ten nie został spełniony przez ogólnikowe polowanie się na akt notarialny dotyczący ustanowienia służebności, w sytuacji kiedy nastąpiła istotna zmiana wywołana podziałem nieruchomości, o których mowa w tym akcie. Ponownie rozpinając sprawę organ winien określić warunki dostępu do drogi publicznej wymieniając przy tym nieruchomości przez które dostęp ten ma nastąpić. W pierwszej jednak kolejności organ zobowiązany będzie ponownie rozpoznając sprawę wypełnić obowiązek wypływający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, aby można było wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, to teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Co do zasady przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2015, 909 ze zm. – zwana dalej u.o.g.r.l.). Ustawodawca w art. 7 ust. 2 a. u.o.g.r.l. dopuścił możliwość braku konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczania na cele rolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki stanowiące grunty rolne klasy I –III po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organ nie dokonał oceny, czy powyższe warunki zostały spełnione kumulatywnie, a więc czy w sprawie jest czy też nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nieorne. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowią grunty klasy III. Obowiązkiem organu było, więc ustalenie czy w sprawie konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę gruntów rolnych na nierolne, czy też zostały spełnione warunki z art. 7 ust 2a u.o.g.r.l., a więc konieczność taka nie zachodzi. Organ nie odniósł się do powyższych kwestii mimo, że zauważył w decyzji, iż teren objęty wnioskiem stanowi grunty klasy III, a w dacie orzekania obowiązywała już ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmieniona nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów leśnych (DDZ. U. 2015.1338). W pierwszej kolejności więc organ rozpoznający sprawy oceni czy zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 2 a. u.p.z.p. Dopiero pozytywna weryfikacja spełnienia tego warunku powinna prowadzić do podjęcia kroków zmierzających do określenia warunków dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800).