III SA/Lu 658/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na K. G. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 28 września 2013 r. W Warszawie dokonano kontroli drogowej samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J. S. Ustalono, że podczas kontroli w pojeździe znajdował się pasażer, który w trakcie przesłuchania zeznał, że zamawiał telefonicznie taksówkę na skutek czego został podstawiony kontrolowany pojazd, który nie był oznakowany w jakikolwiek sposób wskazujący na wykonywanie nim przewozu drogowego osób. Po zakończonym kursie, pasażer zapłacił i jako pokwitowanie otrzymał dowód sprzedaży nr [...] za usługę transportową na kwotę 13 zł. Na pokwitowaniu znajdowała się pieczątka przedsiębiorcy [...] K. G. z adresem, numerami telefonu, NIP i REGON. W pojeździe kierowca nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie przewozu osób. Przewóz wykonywany był pojazdem zarejestrowanym na 5 osób. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego uzyskano z Urzędu Miasta w [...] informację, że prowadzący działalność gospodarczą K. G. posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, wydaną przez Prezydenta Miasta [...], ważną do listopada 2025 r. Wśród pojazdów zgłoszonych do licencji nie było wyżej wymienionego skontrolowanego pojazdu. Z kolei z informacji uzyskanej z Urzędu Miasta [...] [...] wynikało, że K. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] posiada licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wśród pojazdów, na które posiada licencje nie ma wyżej wymienionego skontrolowanego pojazdu. Decyzją z 16 grudnia 2013 r. [...] WITD nałożył na K. G. karę pieniężną w wysokości 8.800 zł za naruszenia w postaci: - wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.t.d.") (Lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy); - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 8 (Lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy). W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. podniósł, że nałożenie na niego kary pieniężnej było bezzasadne, ponieważ świadczona przez firmę [...] usługa nie jest usługą przewozu osób, ale usługą ochroniarską wykonywaną w formie bezpośredniej ochrony fizycznej w zakresie objętym koncesją udzieloną przedsiębiorcy przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 3 kwietnia 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zebrany materiał dowodowy (protokół z przesłuchania świadka, protokół kontroli, dowód sprzedaży, informacje na temat posiadanych przez K. G. licencji na wykonywanie transportu drogowego osób) potwierdzają wykonywanie przez stronę zarobkowego okazjonalnego przewozu osób. Podjęcie pasażera zamawiającego usługę przewozu, a następnie przewiezienie go z ulicy [...] na ulicę [...] w [...] oraz pobranie za usługę określonej kwoty 13 zł jest równoznaczne z wykonywaniem okazjonalnego przewozu osób. Niewątpliwym jest, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli był K. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Strona nie zgłosiła wyżej wymienionego skontrolowanego pojazdu do posiadanej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne było więc nałożenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł z tytułu naruszenia opisanego w Lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją podniesioną w odwołaniu, że przewóz stanowił wykonanie usługi ochrony fizycznej. Z przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) wynika obowiązek posiadania przez pracowników ochrony stosownej licencji. Podczas kontroli drogowej kierowca J. S. nie okazał takiej licencji. Ponadto przepisy ustawy nakładają na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie osób i mienia obowiązek prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. W ocenie organu niedopuszczalna jest praktyka, zgodnie z którą dla obejścia obowiązujących przepisów przedsiębiorca, który faktycznie wykonuje przewóz osób, może uniknąć spełnienia ciążących na nim obowiązków w tym zakresie poprzez wskazanie, że wykonywał usługę ochroniarską w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie kierujący wykonywał zarobkowy przewóz osób. Z zeznań przewożonego pasażera nie wynika, aby wykonywana usługa dotyczyła bezpośredniej ochrony fizycznej. W ocenie organu nie ma również wątpliwości, że kontrolowany pojazd nie spełniał określonych w przepisach u.t.d. wymogów konstrukcyjnych dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Bezsprzeczne jest, że kontrolowany pojazd był przeznaczony do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy oraz dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję K. G. podniósł zarzuty naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 18 ust. 4a oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 8) przez błędne przyjęcie, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w ustawie oraz nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany danych w zakresie posiadanej licencji, w sytuacji, gdy prowadzona przez skarżącego działalność nie jest przewozem objętym ustawą o transporcie drogowym, ale usługą ochroniarską, zgodną z ustawą o ochronie osób i mienia, polegająca na transporcie wartości pieniężnych oraz przedmiotów wartościowych. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie charakteru świadczonej przez firmę skarżącego usługi "[...]". Zarzucono również błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że głównym przedmiotem działalności przedsiębiorstwa skarżącego pod nazwą [...] jest działalność ochroniarska, wykonywana w sposób legalny, na podstawie posiadanej koncesji. Klienci firmy są jednoznacznie informowani i muszą mieć świadomość charakteru usługi, jaką jest bezpośrednia ochrona osób i mienia, a nie przewóz taksówkowy czy inny przewóz osób. Zeznania przesłuchanego świadka nie są wiarygodne, prawdopodobnie był on osobą "podstawioną", związaną z korporacją taksówkarską, a jego działanie miało charakter czysto prowokacyjny nakierowany na wyeliminowanie działalności skarżącego. Z kolei posiadane przez skarżącego taksówki, które zostały zgłoszone do licencji na wykonywanie transportu drogowego, nie są obecnie używane i nie stanowią jego źródła dochodu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia jej nieważności. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kwestią podstawową dla sprawy jest ocena charakteru działalności wykonywanej przez skarżącego w momencie przeprowadzenia kontroli drogowej w dniu 28 września 2013 r. W ocenie organu skarżący wykonywał zarobkowy okazjonalny przewóz osób. Z kolei skarżący argumentował, że przejazd w momencie, w którym dokonano kontroli nie miał charakteru przewozu osób, lecz stanowił wykonanie usługi ochrony osób i mienia. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu. Odwołując się do definicji zawartych w ustawie o transporcie drogowym należy wskazać, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [...] (art. 4 pkt 6a u.t.d.). Transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4; b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Wreszcie pojęcie krajowego transportu drogowego w rozumieniu ustawy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Z kolei w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie osób i mienia pojęcie ochrony osób oznacza działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej. Ochrona osób i mienia jest realizowana między innymi w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, w tym stałej lub doraźnej (art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy). Jest rzeczą oczywistą, że wykonywanie usług ochrony osób może polegać także na przewożeniu klientów z jednego miejsca do drugiego, w warunkach zapewniających bezpieczeństwo życia, zdrowia i nietykalności osobistej. Usługi związane z przewożeniem osób mogą być zatem potencjalnie kwalifikowane jako transport (przewóz) drogowy, ale również jako ochrona osób. Z uwagi na odmienne wymogi prawne prowadzenia obydwu rodzajów działalności praktyka orzecznicza wskazuje na istnienie zjawiska obchodzenia przepisów o transporcie drogowym poprzez próby kwalifikowania wykonywanej działalności wyłącznie jako usług ochrony osób lub mienia. Przeciwdziałanie takiemu zjawisku wymaga ustalenia istoty wykonywanej działalności w konkretnym przypadku. Istotą usług przewozowych, w tym przewozu okazjonalnego, jest przemieszczanie osób, to jest zasadniczy cel wykonywanej usługi. Z kolei jeśli istotą jest zapewnienie odbiorcy usługi bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej, a przewóz pojazdem należącym do wykonawcy usługi stanowi jedynie techniczny sposób, środek realizacji tej usługi, mamy do czynienia z ochroną osób. Ustalenia poczynione przez organ odnoszące się do okoliczności wykonanego przewozu świadczą jednoznacznie, że istotę wykonywanej usługi był przewóz klienta z jednego do drugiego miejsca, a nie świadczenie mu usługi ochrony osób. Jak wynika z zeznań świadka, zamówił telefonicznie pojazd na określony adres. Po przyjeździe pojazdu poprosił o przewiezienie do wskazanego miejsca. Po przyjeździe na miejsce uiścił opłatę za kurs. Na wydanym dowodzie sprzedaży widnieje nie budzące wątpliwości określenie: "usługa transportowa" (s. 9 akt adm.). Przejazd był wykonywany w ramach działalności gospodarczej prowadzonej pod firmą "[...]"K. G., zam. w [...]. Z informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że przeważającą działalnością gospodarczą przedsiębiorcy jest: Pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany. Nic w tej sytuacji nie pozwala na przyjęcie tezy skarżącego, że chodziło o usługę ochrony osób. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje jednoznacznie, że chodziło o klasyczną usługę przewozu osób, zakwalifikowana prawidłowo przez organ jako przewóz okazjonalny (nie stanowił bowiem ani przewozu regularnego, ani regularnego specjalnego, ani wahadłowego). Argumenty te potwierdzają jeszcze inne elementy faktyczne stanu faktycznego sprawy: według stanu prawnego obowiązującego w dacie kontrolowanego przewozu (28 września 2013 r.) świadczenie usług ochrony osób wymagało posiadania licencji przez pracownika wykonującego takie usługi (art. 25 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r.). Kierowca pojazdu, którym przewożony był pasażer w dniu kontroli żadnej takiej licencji nie okazał. Ponadto ustawa nakłada na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązek zachowywania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r.; obecnie analogiczny wymóg wynika z pkt 3). Umowa w ramach której wykonano przewóz nie została zawarta na piśmie, lecz ustnie, poprzez telefoniczne zamówienie pojazdu. Oczywistym jest, że przemieszczanie się taksówką jest znacznie bezpieczniejsze aniżeli korzystanie z publicznych środków transportu, zwłaszcza uwzględniając późną porę wykonywania usługi. Idąc tropem argumentacji skarżącego trzeba byłoby dojść do absurdalnego wniosku, że każdy taksówkarz świadczy usługi ochrony osób (i to nie posiadając licencji ani koncesji na prowadzenie tej działalności), bowiem zapewnia odbiorcy swoich usług większe bezpieczeństwo niż podróżowanie komunikacją publiczną, czy poruszanie się pieszo. Zaistniała w sprawie sytuacja nie ma charakteru jednostkowego. Podobnych negatywnych ocen prób obchodzenia wymogów ustawy o transporcie drogowym przez kwalifikowanie działalności jako usługi ochrony mienia dokonywał WSA w Warszawie w szeregu orzeczeń (por. wyrok z 4 września 2014 r., VI SA/Wa 1199/13 i wskazane tam dalsze analogiczne orzecznictwo; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższej argumentacji płynie następująca konkluzja: objęty kontrolą przeprowadzoną w dniu 28 września 2013 r. przewóz wykonywany w ramach działalności gospodarczej skarżącego nie stanowił usługi ochrony osób, lecz przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Konsekwencją tego jest prawidłowa argumentacja organu, że skarżący podlegał obowiązkom określonym w przepisach ustawy o transporcie drogowym odnoszącym się do tego rodzaju przewozu. Między innymi był zobowiązany do wykonywania przewozu pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.), z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 18 ust. 4b ustawy. Skontrolowany pojazd, jak wynika z dowodu rejestracyjnego jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób, łącznie z kierowcą. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na możliwość objęcia pojazdu wyjątkami określonymi w art. 18 ust. 4b u.t.d. Z akt sprawy wynika, że umowa o przejazd została zawarta ustnie na skutek telefonicznego zamówienia przez klienta, a przewóz został opłacony po jego wykonaniu. Materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby przejazd był wykonywany na podstawie umowy pisemnej zawartej w lokalu przedsiębiorstwa (art. 18 ust. 4b pkt 2 b) u.t.d.) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem przewozu, wniesionej w sposób opisany w art. 18 ust. 4b pkt 2 c) u.t.d. pojazdem, który byłby wyłączną własnością przedsiębiorcy (skarżącego) lub stanowił przedmiot jego leasingu (pojazd zarejestrowany na E. S.). Zasadne było zatem wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie określone w Lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, opisane jako: Wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Prawidłowo organ wymierzył również karę pieniężną za naruszenie określone w Lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy: Niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości, nie są nawet kwestionowane przez skarżącego. Organ prawidłowo ustalił, że skarżący wbrew wymogowi wynikającemu z art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d. nie zgłosił do posiadanej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób pojazdu objętego kontrolą w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi są w tej sytuacji bezzasadne, jak wywiedziono wyżej organ dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych i prawidłowo przyjął, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem wymogów określonych w ustawie, co uzasadniało nałożenie kar pieniężnych zgodnie z taryfikatorem zawartym w załączniku nr 3 do ustawy. Niezależnie od zarzutów skargi sąd nie stwierdził innych wad decyzji, które musiałyby skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).