I OSK 493/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 25/16 w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 34/15 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Burmistrza Miasta i Gminy M. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2016 roku sygn. akt II SAB/Wr 25/16 oddalił w całości skargę A. O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wr 34/15. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wr 34/15 stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy M. w zakresie rozpatrzenia wniosku A. O. o nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami położonej w miejscowości N. K. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skargę na niewykonanie tego wyroku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A O., wskazując, że organ w terminie 14 dni liczonych od daty doręczenia wyroku, tj. w okresie od dnia 14 kwietnia 2016 do dnia 28 kwietnia 2016 r., nie rozpatrzył jego wniosku, tj. nie nadał numeru porządkowego dla nieruchomości ani też nie wydał decyzji odmawiającej nadania takiego numeru, organ nie uczynił tego aż do dnia wystąpienia ze skargą. Według autora skargi w niniejszej sprawie Burmistrz ewidentnie unika wydania merytorycznego rozstrzygnięcia - od roku 2010, tj. przez prawie siedem lat, podejmuje jedynie czynności pozorne, które w żaden sposób nie zmierzają do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy M. podniósł, że wniosek o nadanie numeru porządkowego nieruchomości został rozpatrzony poprzez odmowę w dniu 29 marca 2016 r., o czym skarżący został poinformowany w dniu 1 kwietnia 2016 r. (data odbioru pisma). Wobec przedstawionych faktów, skarżony organ stwierdził, że wyrok został wykonany w terminie określonym przez Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2016 roku i nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiła bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną i oddalił ją w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu 27 maja 2016 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy, a nie, jak twierdzi skarżący, od dnia 14 kwietnia 2016 roku. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że już w dniu 29 marca 2016 r. organ wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował go o odmownym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dotyczącego nadania numeru porządkowego dla nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji pismo to stanowi wykonanie zobowiązania zawartego w wyroku z dnia 3 marca 2016 roku. W sentencji tego wyroku Sąd nie przesądził bowiem ani sposobu, ani formy prawnej załatwienia wniosku A. O. - zobowiązał Burmistrza jedynie do "rozpatrzenia wniosku". Sąd I instancji, przywołując fragmenty uzasadnienia wspomnianego wyroku, wskazał, że w sposób jednoznaczny wynika z niego, iż Sąd nie zobowiązał Burmistrza do wydania konkretnego aktu administracyjnego, a już z pewnością takim aktem nie miała być decyzja administracyjna. Sąd I instancji uznał, że pozostawienie w tym zakresie możliwości dokonania przez organ administracji wyboru sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego, oznacza nic innego, jak akceptację dla zastosowanego przez Burmistrza sposobu jego rozpatrzenia, tj. w formie zwykłego pisma, w którym poinformowano skarżącego o powodach odmowy. Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić zasadę, że odmowa nadania numeru porządkowego lub anulowanie tej czynności następują w formie decyzji administracyjnej, uregulowałby tę kwestię wyraźnie w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 roku, poz. 520 ze zm.) lub w rozporządzeniu wykonawczym. Zdaniem Sądu I instancji skoro zatem w prawomocnym wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 34/16 WSA we Wrocławiu dopuścił, aby nadanie jak i odmowa nadania numeru porządkowego nieruchomości nastąpiła w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a nie w drodze decyzji, to w tych okolicznościach sprawy skarga na niewykonanie tego wyroku musiała zostać oddalona, albowiem w momencie jej wnoszenia Burmistrz nie pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku A. O., a to dzięki wystosowaniu do niego wspomnianego pisma z dnia 29 marca 2016 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał wyroku z dnia 3 marca 2016 roku, wobec czego zasadnym było wymierzenie mu grzywny zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z przepisem art. 156 § 7 p.p.s.a., a także naruszenie "art. 156 § 2" poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy charakter sprawy i niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego uzasadniały orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku, tj. nadanie numeru porządkowego [...] dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w N. K., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], zabudowanej dwoma budynkami jednorodzinnymi nr [...] i [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej pismo z dnia 29 marca 2016 roku nie stanowi rozpatrzenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Odmowa nadania takiego numeru powinna bowiem nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie w dalszych pismach procesowych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta i Gminy M., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Burmistrz Miasta i Gminy M. wykonał w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wr 34/15 w którym Sąd stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy M. w zakresie rozpatrzenia wniosku A. O. o nadanie numeru porządkowego i "zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy". Przy czym należy tu stanowczo stwierdzić, że Sąd w tym wyroku nie wskazał ani sposobu rozpatrzenia wniosku ani jego formy, bowiem takie rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.), który był podstawą rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania organu. Nie budzi wątpliwości, że wyznaczony organowi termin 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy upływał 10 czerwca 2016 r. Nie budzi również wątpliwości, że organ pismem z dnia 29 marca 2016 r. doręczonym skarżącemu w dniu 1 kwietnia 2016 r., poinformował skarżącego o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 4 lutego 2015 r. dotyczącego nadania numeru porządkowego dla nieruchomości oznaczonej nr [...], zabudowanej budynkami gospodarczymi z uwagi, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 47a ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zobowiązanie organu tylko do rozpatrzenia wniosku skarżącego, Burmistrz M. wykonał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2016 roku sygn. akt II SAB/Wr 34/15, ponieważ rozpoznał ten wniosek. Forma rozpoznania wniosku, jako niewynikająca z tego wyroku, jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia skargi na niewykonanie wyroku. Kwestia prawidłowości formy w jakiej powinien być rozpoznany wniosek, może być oceniana w postępowaniu sądowym, w którym takie rozstrzygnięcie organu jest zaskarżone. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. i oddalił skargę, nienaruszając tych przepisów. Za nieskuteczny należy natomiast uznać zarzut naruszenia "art. 156 § 2 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy charakter sprawy i niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego uzasadniały orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku, tj. nadanie numeru porządkowego dla przedmiotowej nieruchomości". Należy bowiem przypomnieć, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przenosząc to na grunt przytoczonego wyżej drugiego zarzutu, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie określił aktu prawnego, w którym znajduje się wskazany przepis art. 156 § 2. Nie uczynił tego także w uzasadnieniu tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania podstaw kasacyjnych. W rezultacie zarzut ten nie poddaje się kontroli sądu kasacyjnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z braku przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem organ nie wykazał, że jej poniósł.