II SA/Ke 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] odmawiającą wydania decyzji nakazującej inwestorom M. i S. R. wyrównania terenu działki nr [...] w [...] przy ulicy [...] przy granicy z działką nr [...] i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 105 kpa w całości umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie ustaleń dokonanych w czasie oględzin w dniu 17 listopada 2015 r. na w/w działce nr [...] oraz po zawiadomieniu stron pismem z dnia [...]o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w [...], postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez M. i S.R. przy budowie w/w budynku mieszkalnego, ponieważ budowa prowadzona była w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydanej przez Starostę , z zastrzeżeniem, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych. W trybie zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości to postanowienie i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (postanowienie WINB w [...] z ...). Na to ostatnie postanowienie została przez J. i T. M. wniesiona skarga do WSA, która do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji WINB w [...] z dnia [...] nie została rozpoznana. W dniu [...] natomiast, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał wspomnianą na wstępie decyzję nakazującą inwestorom M. i S. R. wyrównanie terenu działki nr [...] w [...] przy ulicy [...] przy granicy z działką nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji podniósł na wstępie, że niezaprzeczalnym faktem jest w sprawie to, że inwestorzy M. i S. R. budują budynek mieszkalny na podstawie decyzji Starosty z dnia [...]o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Mimo tego jednak, że organ I instancji uznał, że budowa ta jest prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu i projekcie budowlanym, co stało się podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zakończonego postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ II instancji nie podzielił tego poglądu i postanowieniem z dnia [...] postanowienie organu I instancji uchylił w całości umarzając postępowanie organu I instancji. WINB w [...] uznał bowiem, że inwestor wyrównuje teren, roboty budowlane są w toku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie ma w chwili obecnej odstępstw od projektu budowlanego oraz podstaw do stwierdzenia, że inwestor buduje budynek z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ostateczne bowiem ukształtowanie terenu działki nr [...] w pobliżu z działką [...] musi być zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a przede wszystkim z uzupełnieniem tego projektu z sierpnia 2015 r. wyjaśniającym kwestie dotyczące kierunku naturalnego spływu wód opadowych po wykonaniu inwestycji na działce nr [...]. Skoro zatem brak jest na obecnym etapie realizacji inwestycji podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, polegającego na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to należy uznać, że postępowanie administracyjne stało się w tej sprawie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ II instancji zauważył ponadto, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] została wydana bez wskazania przepisu prawa materialnego, na gruncie którego została wydana. W sytuacji gdy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w sprawie przedmiotowego budynku, właściwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania naprawczego, a nie odmawianie wykonania czynności wskazanej przez inicjatora prowadzonego postępowania. Dlatego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył w całości postępowanie prowadzone przez PINB. W skardze z dnia 18 kwietnia 2016 r. J. i T. małżonkowie M. wnieśli o uchylenie decyzji WINB w [...] z dnia [...]zarzucając temu organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez ustalenie stanu faktycznego opartego na niepełnych i nieprawdziwych okolicznościach faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwych wniosków, że nie ma aktualnie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z powodu trwających jeszcze prac budowlanych, przez co nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji oparł się na ustaleniach poczynionych w toku oględzin z dnia 17 listopada 2015 r., podczas gdy inwestorzy po tych oględzinach, do 14 grudnia 2015 r. nawieźli jeszcze kilkadziesiąt około dziesięciotonowych wywrotek ziemi i rozplantowali ją na działce nr [...]. Organ II instancji pominął również, że zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany nie przewidywał możliwości podniesienia terenu i to w taki sposób, że poziom działki nr [...]jest wyższy niż działki nr [...], co aktualnie ma miejsce. Wadliwa jest też ocena organu II instancji, że prace budowlane w czasie ich trwania mogą być wykonywane wadliwie, w sprzeczności z przepisami, projektem budowlanym i warunkami wydanego pozwolenia na budowę, bowiem istotne jest tylko, aby zakończona inwestycja była zgodna z powyższymi warunkami. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem także prac toczących się, co ma zminimalizować możliwość powstania szkód po stronie osób trzecich. W okolicznościach sprawy szkody te polegają na niszczeniu ogrodzenia skarżących przez wody opadowe spływające z działki nr [...]w kierunku granicy z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 września 2016 r. skarżący zauważyli dodatkowo, że wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. WSA w [...] w sprawie I SA/Ke 202/16 uchylił postanowienie WINB w [...] z dnia [...] poprzedzające zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje tego organu z [...] i PINB w [...] z 11 lutego 2016 r., które przez to również powinny zostać uchylone. Sąd stwierdził bowiem w powyższym wyroku, że(...) "obowiązek przestrzegania ustaleń i warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczy jedynie okresu od zakończenia budowy lecz również czasu jej trwania. (...) przyjęcie stanowiska, że na czas wykonywania prac można dokonywać samowolnych zmian w zakresie ukształtowania terenu czy spływu wód opadowych powodujących niedogodności dla nieruchomości sąsiednich, nie odpowiada istniejącemu porządkowi prawnemu. Rzędne terenu wokół realizowanego budynku powinny być cały czas utrzymywane na takim samym poziomie jak przewiduje to plan zagospodarowania działki, będący częścią zatwierdzonego projektu budowlanego". Z tego powodu argumentacja organu podana w odpowiedzi na skargę jest całkowicie chybiona. Ponadto skarżący podnieśli, że ignorując wskazania w/w wyroku WSA w [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. inwestorzy na początku sierpnia 2016 r. nawieźli kolejne kilkanaście wywrotek ziemi, którą następnie rozplantowali wokół nowo wybudowanych fundamentów budynku, podnosząc teren jeszcze bardziej. Skarżący wyjaśnili też, że Dyrektor RZGW decyzjami z dnia [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty z dnia [...] dotyczące ujścia przepustu na działce skarżących nr [...] oraz rowu otwartego na działce nr [...] należącej do inwestorów. Obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcjonalności rowu na działce nr [...] spoczywa wyłącznie na inwestorach, a skarżący nie są adresatami tych decyzji. Inwestorzy deklarują jednak zaskarżenie wspomnianych decyzji Dyrektora RZGW, przez co nie ma widoków na przywrócenie wspomnianego rowu, co w połączeniu z nieprawidłowym ukształtowaniem terenu nieruchomości inwestora zagraża wyrządzeniem poważnej szkody skarżącym. Na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. WSA w [...] dopuścił dowód z akt II SA/Ke 202/16, w której to sprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. zapadł prawomocny od dnia 2 września 2016 r. wyrok uchylający postanowienie WINB w [...] z dnia [...]umarzające postępowanie administracyjne, w którym PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przez M. i S.R. przy budowie w/w budynku mieszkalnego położonego w [...] na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przedmiotem sprawy było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania nadzorczego, prowadzonego w sprawie budowy przez inwestorów M. i S.R. budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...], na podstawie pozwolenia na budowę. Mimo tego, że uchylona zaskarżoną do Sądu decyzją WINB w [...] decyzja PINB w [...] z dnia [...] nie wskazywała ani w podstawie prawnej, ani też w uzasadnieniu, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego została wydana, a także na podstawie jakich przepisów organ ten prowadził postępowanie, nie może być w ocenie Sądu wątpliwości, że toczące się postępowanie miało być w zamyśle organu nadzoru budowlanego I instancji kontynuacją postępowania naprawczego dotyczącego robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego M. i S. R. decyzją Starosty z dnia [...]. Świadczy o tym zawiadomienie stron o wszczęciu takiego właśnie postępowania pismem z dnia 9 grudnia 2015 r., konstrukcje prawne oparte na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego zastosowane przez organy w tej sprawie, a także chronologia podejmowanych w tej sprawie przez organy nadzorcze czynności. Jak wynika z niespornych ustaleń organu II instancji, najpierw, bo w dniu [...] doszło do wszczęcia postępowania naprawczego oraz do wydania przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przez inwestorów na działce nr [...] położonej w [...]. Następnie w dniu [...] organ II instancji uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. To właśnie rozstrzygnięcie, motywowane poglądem organu II instancji wskazującym, że inwestor wyrównując teren swojej działki nr [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego, spowodowało wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] odmawiającej wydania inwestorom M. i S. R. nakazu wyrównania terenu działki nr [...], przy granicy z działką nr [...], położonych w [...] przy ulicy P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał bowiem, że skoro nie było podstaw do wstrzymywania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z powodu braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie którego roboty budowlane są legalnie prowadzone, to nie ma również podstaw do wydawania decyzji nakazującej inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych polegających na wyrównaniu terenu działki nr [...], a więc do wydawania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie rozstrzygnięcie organu I instancji zasadnie zostało uznane przez WINB w [...] za wadliwe. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego określają sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1, z nie mającymi w niniejszej sprawie zastosowania wyjątkami wynikającymi z brzmienia art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 2 in fine Prawa budowlanego. Analiza tych przepisów wskazuje na to, że – poza wspomnianymi wyjątkami - podejmowanie jakichkolwiek czynności określonych w art. 51 Prawa budowlanego jest możliwe tylko wtedy, gdy postępowanie naprawcze w stosunku do wykonywanych robót budowlanych zostało skutecznie wszczęte, do czego niezbędne jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak takiego ostatecznego postanowienia powoduje, że postępowanie naprawcze w jego drugiej fazie uregulowanej w art. 51 Prawa budowlanego nie może się toczyć. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...], postanowienie PINB w [...] z dnia [...] wstrzymujące na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przez M. i S.R. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [... ]w [...] (w ramach których mieściły się również sporne roboty ziemne na tej działce), zostało ostatecznie uchylone, a postępowanie prowadzone w tamtej sprawie przez organ I instancji zostało umorzone, to również nie mogło się toczyć w stosunku do tych samych robót budowlanych żadne postępowanie stanowiące kontynuację postępowania legalizacyjnego, a więc postępowanie oparte na treści art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnie więc takie postępowanie prowadzone przez PINB w [...] zostało umorzone, a wydana w jego ramach decyzja z dnia [...] została uchylona. Nie zmienia przy tym oceny Sądu fakt, że wspomniana ostatnio decyzja organu I instancji z [...]była negatywna w sensie odmowy wydania decyzji nakazującej inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego oznacza bowiem, że nie mogą być w jego ramach wydawane żadne merytoryczne decyzje, a więc również odmawiające nałożenia na stronę obowiązków. Powyższej oceny nie zmienia fakt prawomocnego uchylenia przez WSA w [...] wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. powoływanego wyżej postanowienia WINB w [...] z dnia [...]. Konsekwencją tego wyroku jest bowiem jedynie to, że wyeliminowane z obrotu prawnego zostało postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie PINB w [...] z dnia [...]wstrzymujące na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przez M. i S.R. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]i umarzające postępowanie organu I instancji. W konsekwencji w dalszym ciągu nie ma w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych w sprawie robót budowlanych, gdyż nie zostało rozpoznane zażalenie inwestora S. R. ego złożone na wspomniane postanowienie PINB w [...] z dnia [...]. Ciągle więc prowadzenie jakiegokolwiek postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i wydawanie w jego ramach jakichkolwiek aktów nie jest dopuszczalne. Oznacza to, że postępowanie prowadzone w sprawie przez organ I instancji zasadnie zostało umorzone jako przedwczesne, a przez to bezprzedmiotowe. Wskazane wyżej motywy zapadłego wyroku powodują, że zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi. Skoro postępowanie legalizacyjne dotyczące robót budowlanych prowadzonych przez M. i S.R. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], w ramach których mieściły się również sporne roboty ziemne na tej działce – nie zostało jeszcze ostatecznie wszczęte, to postępowanie zmierzające do ewentualnego nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego nie mogło się toczyć bez względu na ewentualne dalsze roboty budowlane prowadzane, zdaniem skarżących, na tej działce przez inwestorów. Kwestie te będą mogły być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50, względnie 50a Prawa budowlanego, w razie spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.